Obstáculos administrativos para la reforma en la República Democrática del Congo
| Author | Theodore Trefon |
| Position | Investigador de Alto Rango en el Museo Real para África Central, Tervuren, Bélgica |
| Pages | 111-132 |
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El fracaso del proceso de reconstrucción en marcha en la República Democrática del Congo (DRC) se puede achacar a muchos factores. Los "socios internacionales"3 y las autoridades congoleñas comparten la responsabilidad de instaurar un cambio político y una reconstrucción institucional auténticos (Trefon, 2009a). Los primeros han subestimado la complejidad de la cultura política en el tercer país más grande de África, en tanto que los últimos, a base de estrategia y manipulación, han entorpecido deliberadamente la reforma. Otros factores que se contemplan en el presente artículo son las debilidades administrativas y la particular naturaleza de la prestación de servicios públicos en el Congo. Todo ello supone una serie de obstáculos imposibles de superar para la tarea de construcción del estado. La maquinaria administrativa congoleña debería ser un factor que facilitase el proceso de reformas, pero es, en la práctica, un obstáculo. Después de hacer patentes las distintas lógicas que fundamentan el proceso de reconstrucción estatal, y ofrecer una visión general de la historia política reciente, se planteará el tema de la realidad administrativa del Congo. Se realizará, a continuación, un análisis en el que se muestra la improbabilidad de poner en marcha una reforma consistente en el marco actual, dados los actuales contextos político, institucional y administrativo.
La DRC es un vasto laboratorio donde una pléyade de socios internacionales se afana en experimentar distintas alquimias de construcción estatal. El objetivo es la reconstrucción de lo que se considera un caso paradigmático de fracaso estatal. Entre los principales objetivos de esta construcción y reforma estatal se encuentran la seguridad, la reducción de la pobreza, la mejora de la gobernanza y el estado de derecho, la gestión macro-económica, la descentralización y la rehabilitación de las infraestructuras. Sin embargo, y pese a las importantes sumas invertidas por los implicados internacionales, el talento y capacidad estratégica de los expertos y consultores internacionales, e incluso la públicamente confesada intención de los líderes políticos de comprometerse con el cambio, encontramos muy poca evidencia tangible de éxitos en la reconstrucción del estado y de la sociedad del Congo. Sin embargo, se consideran desarrollos positivos las relaciones ostensiblemente
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mejores entre Kinshassa y Kigali, y el hecho de que el Congo haya llevado a término el mecanismo HIPC4.
Los indicadores de pobreza (como la educación, sanidad, alimentación informada, situación de la mujer) y de vulnerabilidad (fundamentalmente la seguridad física) siguen siendo muy bajos, pese a las grandes iniciativas que se han diseñado, dotado económicamente y puesto en marcha por los socios internacionales del Congo. Por otra parte, las actividades humanitarias y de ayuda al desarrollo han generado, además, una serie de efectos colaterales no deseados. En cierta ocasión se realizó una simulación para prever cuándo se alcanzarían los niveles de desarrollo de los años 60: el resultado fue que se llegaría a ellos para 2030, pero siempre que las tasas de crecimiento se mantuvieran sólidamente hasta entonces (Républi-que Démocratique du Congo 2006: 11, 27). La crisis financiera global y la caída de los precios del cobre, cobalto y diamantes de 2008 han echado por tierra esta estimación. La DRC ha sido sistemáticamente reprobada por fuentes internacionales solventes, como el Índice del Fondo para la Paz en Estados Fallidos, la evaluación anual del Banco Mundial Doing Business in Africa, los Indicadores de Desarrollo de la OCDE y el estudio sobre la corrupción de Transparency International. Una reveladora estadística de la FAO (Food and Agricultural Organization) establece que el 50% de la población congoleña está infraalimentada.
Los especialistas en ciencia política tienen una idea clara de por qué colapsan los estados y lo que constituye el fracaso de un estado. Sin embargo, estos sofisticados conceptos no reducen el trauma del hambre, la enfermedad, la situación de los desplazados y la violencia. Esta es la realidad que viven millones de africanos dia a dia. Ni estos especialistas, ni los expertos en desarrollo saben cómo reconstruir los estados fallidos. Los activistas, los académicos y los que diseñan líneas políticas están de acuerdo en que estamos, ahora, empezando a captar las complejidades y motivaciones (y, en algunos casos, paradójicamente, las desincentivaciones) de la reconstrucción estatal. Para algunos, el interés de la comunidad internacional al respecto se basa en planteamientos humanitarios, de seguridad y de desarrollo. Ello se refleja en el discurso liberal de los occidentales. Para otros, como China, la reconstrucción estatal es importante para el comercio y el intercambio.
Existe también una agenda neo-conservadora que invoca al 11-S para mostrar la necesidad de la construcción estatal: los estados fallidos se mueven entre el caos, el terrorismo y la guerra. Favorecen esta postura algunos influyentes políticos americanos: "Los estados débiles y fallidos y el caos que surge de éstos terminarán causando perjuicio a la seguridad de los U.S.A. y a la economía global, fundamento de la prosperidad americana" (Eizenstat et al., 2005:134). Otra interpretación, cínica, del tema se centra en la lógica de la reproducción deliberada de la disfuncionalidad del estado y su contínua dependencia de la ayuda exterior para mantener "una serie de estados fallidos en los que la comunidad internacional de donantes
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dictará las políticas y controlará la situación en un futuro a largo plazo" (Hilary, 2008).
Los intentos de acoplar el progreso económico y el desarrollo en un sistema lineal, como propuso el economista liberal Walt Rostow hace cincuenta años, han sido un fracaso. Este planteamiento determinista subvaloraba el proceso híbrido y enraizado históricamente de la formación del estado en África, que "ha sido un proceso absolutamente aleatorio e incluso confuso" (Bayart, 2000: 246). Los recientes fracasos en las actividades encaminadas a construcción de estados (ya sea en Afganistán, Irak, Somalia o Congo) han sido la comprobación de que las plantillas importadas (un tamaño para todos) no funcionan. Los kits pacificadores estándar que han organizado las agencias de las Naciones Unidas, las instituciones de Bretton Woods y los grandes países donantes del mundo no funcionan (Vircoulon, 2009:5). Las estrategias para la construcción estatal, particularmente en situaciones de postguerra, tienden a solucionar los síntomas, en lugar de ir a las fuentes de tensión, profundamente enraizadas, al odio, la desconfianza y la violencia.
Los profesionales del desarrollo y los expertos en ayuda reconocen ahora su fracaso. El portavoz internacional del Banco Mundial en África, por ejemplo, describe la forma en que "algunos de los mejores economistas del mundo trabajaron duro en los problemas de África, sin ningún resultado" (Calderisi, 2006: 164). Una crítica sobre algunas recientes estrategias europeas pone de relieve la distancia entre las prioridades de los donantes y las de los beneficiarios, y los perversos efectos que la ayuda tiene al institucionalizar la corrupción y apoyar a sus responsables (Delcourt, 2008:8-9). La capacidad de las personas no originarias del país para producir cambios positivos también ha sido cuestionada por los expertos de la OCDE, que alegan que "los procesos de construcción del estado tienen un componente interno muy amplio y la asistencia internacional, a este respecto, solo un papel limitado" (OCDE, 2008:13). Un importante documento estratégico para la reducción de la pobreza es inequívoco: la dependencia del Congo de la asistencia exterior es una importante limitación para su desarrollo (Republique Démocratique du Congo, 2006:102). La asistencia humanitaria no es inmune a este tipo de lúcida evaluación. En su Not Breaking the Rules, Not Playing the Game, Zoé Marriage difunde una hipocresía muy a menudo minimizada: "el optimismo que transmiten los objetivos de la asistencia se combina con la expectativa del fracaso..." (Marriage, 2006:7).
La última tendencia en el intento de deshacer lo hecho en los años de fracasos de construcción estatal y de ineficacia de la ayuda se centra en las temáticas de la gobernanza y en hacer responsables a los países receptores de la ayuda ante los países donantes y sus ciudadanos (Joseph and Gillies, 2009). Aunque esta tendencia tiene un sentido teórico, existen pocas pruebas de que pudiera obtener resultados en un contexto tan complejo como el de la DRC. También comparte esta evaluación Carol Lancaster: "Estamos totalmente seguros de que los 1,6 billones de dólares que los Estados Unidos han proporcionado a la República Democrática del Congo desde 1960, no han producido en absoluto ningún resultado consistente sobre su desarrollo, y ello se debe, sobre todo, al contexto político de corrupción, incapacidad y guerra" (Lancaster, 2009:33). Esta tendencia, sin embargo, no integra suficientemente el implacable fallo de la construcción estatal que identificaron
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Engelbert and Tull: "En tanto los países donantes tienden a ver la reconstrucción como un nuevo comienzo tras la crisis del fracaso, las élites africanas tienden a considerar la reconstrucción como una competición por poder y recursos, hecha posible por acuerdos de reparto del poder, aumentos en la ayuda exterior, y negligencia en el control internacional" (2008:121).
Joseph Kabila fue designado presidente después del asesinato de su padre, en enero de 2001. Como precisaba legitimarse...
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