El Libro Verde europeo sobre el derecho laboral

• Author: Joaquín García Murcia
• Published date: 01 March 2007
• DOI: http://doi.org/10.1111/j.1564-9148.2007.00007.x
• Date: 01 March 2007

Revista Internacional del Trabajo

, vol. 126 (2007), núm. 1-2

APUNTES, DOCUMENTOS

Y COMUNICADOS

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2007

El Libro Verde europeo sobre el derecho laboral

Por Joaquín G

ARCÍA

M

URCIA

*

La Comisión de las Comunidades Europeas presentó a la opinión pública, el

22 de noviembre de 2006, el Libro Verde

Modernizar el Derecho laboral para

afrontar los retos del siglo

XXI

1

. Esta obra, de breve extensión, se centra pre-

ferentemente, como da a entender el título, en el plano de la regulación del tra-

bajo, pero debe enmarcarse, pese a ese destino formal, en la «estrategia» sobre

la política de empleo fijada por los socios comunitarios en su conocida reunión

de Lisboa del año 2000 (la así llamada «Estrategia de Lisboa», que dio lugar, a

su vez, a múltiples propuestas y directrices en el terreno del empleo). El Libro

Verde, por decirlo de otra forma, aunque dirija sus consideraciones y sus pro-

puestas al ámbito de la legislación laboral, está concebido más bien como un

instrumento de análisis y apoyo para el desarrollo de la política de empleo y de

recursos humanos en el contexto de la Europa comunitaria. Desde una pers-

pectiva más ecléctica, podría afirmarse que con este documento se ha preten-

dido afrontar y delimitar, una vez más, el papel que pertenece a la legislación

laboral en la consecución de un buen mercado de trabajo, con adecuadas opor-

tunidades de empleo y aceptables condiciones de trabajo (es decir, con una

buena combinación entre cantidad y calidad del empleo).

En todo caso, estamos ante un primer documento de reflexión y análisis

con vistas a un estudio más amplio en el que se vayan integrando las aportacio-

nes de otras instancias u otras personas distintas de los autores. No en vano, al

cabo de sus capítulos más sustanciosos presenta una serie de interrogantes y

1

* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Oviedo

(España). Dirección electrónica: jgmurcia@uniovi.es.

La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos firmados sólo incumbe a sus

autores, y su publicación no significa en modo alguno que la OIT las suscriba.

1

Documento COM (2006) 708 (Bruselas, Comisión de las Comunidades Europeas). Puede

leerse en la página

_

social/labour

_

law/docs/2006/green

_

paper

_

es.

pdf> [consultada el 25 de abril de 2007].

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Revista Internacional del Trabajo

cuestiones para que sirvan de orientación a quienes deseen incorporarse —a

través de la dirección electrónica que el propio texto proporciona— a esa labor

de recopilación de datos y opiniones y de elaboración de propuestas o sugeren-

cias. En consecuencia, debe partirse del hecho de que el referido Libro Verde

es una primera versión de lo que se espera que sea un documento más amplio

y reflexivo sobre el problema central de la modernización del derecho del tra-

bajo de nuestro tiempo. A estos efectos, y entre otras tareas posibles, se prevé

la presentación por parte de aquella misma Comisión de las Comunidades Eu-

ropeas de sendas Comunicaciones, ambas a lo largo del actual año 2007, sobre

el grado de seguimiento de estas propuestas y, en particular, sobre la dosis de

«flexiguridad» alcanzada por la norma laboral (término con el que se quiere

conjugar la idea de flexibilidad para la empresa y seguridad para el trabaja-

dor). El propósito de estas iniciativas es proceder a una valoración suplemen-

taria de aquellas posibles aportaciones y «ayudar a los Estados miembros a in-

crementar los esfuerzos en materia de reformas» (pág. 5).

Para abrir ese camino, la obra contiene un aceptable conjunto de datos,

pareceres y reflexiones que actúan, en síntesis, en tres planos distintos aunque

complementarios: el diagnóstico de la situación, el balance de la legislación la-

boral de los últimos años, y la estrategia para el futuro, todo ello con referen-

cia, naturalmente, a los problemas del empleo y del trabajo en la Europa del

siglo

XXI

. Con esos primeros mimbres, y precisamente por aquella opción me-

todológica, se pretende antes que nada crear las condiciones idóneas para que

se ponga en marcha un debate (entre expertos, interlocutores sociales y restan-

tes «partes interesadas») que pueda servir para identificar los problemas, im-

plicar a los gobiernos y a las autoridades competentes e impulsar el diálogo so-

cial entre sindicatos y empresarios, todo ello con el objetivo final de influir en

la tendencia y en la configuración de las leyes laborales de un futuro más o me-

nos inmediato. La aspiración última no es otra, como ya sabemos, que poner

en pie un ordenamiento jurídico e institucional que sea capaz de albergar un

mayor y mejor empleo, a través de las oportunas reformas o innovaciones.

El punto de partida en este conjunto de reflexiones, propuestas e indica-

ciones es la situación del empleo y, de manera inevitable, su repercusión en las

condiciones de trabajo. El análisis está referido, como es lógico, a la Europa

comunitaria, pero, si bien se mira, muchos de los problemas que se detectan

pueden encontrarse también, con toda seguridad, en otras zonas del planeta,

al menos en todas aquellas que se mueven en la órbita de la economía occiden-

tal, por su ritmo o nivel de desarrollo. En esencia, dentro de este primer plano

de análisis se hace alusión al proceso de precarización del empleo, a la genera-

lización de fórmulas contractuales o de empleo en otro tiempo consideradas

atípicas, al creciente protagonismo de las relaciones triangulares y, en particu-

lar, de las situaciones nacidas de la descentralización productiva y de la cesión

«lícita» de personal (esto es, la cesión a través de las empresas de trabajo tem-

poral), y al crecimiento porcentual del trabajo autónomo (y, dentro del mismo,

del que ha dado en llamarse, aunque sea de una forma un tanto confusa, el tra-

bajo «autónomo económicamente dependiente»).

Apuntes, documentos y comunicados

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En este primer plano de análisis tampoco faltan alusiones, como era de

esperar, al trabajo oculto o clandestino, situado al margen por completo del pa-

raguas protector de la legislación laboral, ni a la segmentación característica de

nuestros mercados de trabajo, compuestos a grandes rasgos por una franja

de la población activa bien instalada en el empleo, con saludables condiciones

de trabajo y con una tutela legal considerable, y una segunda franja mucho más

problemática, de empleos insatisfactorios o de baja calidad, en todos los senti-

dos (por lo que es el trabajo en sí y por el insuficiente grado de protección que

rodea al trabajador). No se prescinde, por otra parte, de la ya insoslayable re-

ferencia al contexto de «globalización» de la economía, del comercio y del sis-

tema productivo, con sus consabidos riesgos de «deslocalización» y de compe-

tencia irregular (entre empresas e incluso entre países), y con su ya habitual

amenaza de presionar a la baja en el terreno de las condiciones de empleo y de

trabajo en las zonas o sectores afectados.

Conciliar flexibilidad y seguridad

El punto de llegada para los redactores del documento no parece ser otro que

un ordenamiento jurídico e institucional capaz de conjugar, en dosis apropia-

das, esos dos ingredientes de los que tanto se habla en estos últimos tiempos (y

a los que precisamente se refiere, como hemos visto, una de las Comunicacio-

nes previstas para este mismo año de 2007): la flexibilidad para la empresa y la

seguridad para el trabajador. Uno y otro ingrediente, no obstante, aparecen

contemplados de forma muy diferente, y con desigual empeño. Lo que signifi-

que o deba significar la flexibilidad parece darse por sabido: se sobreentiende

que ese término remite a una situación legal en la que las iniciativas empresa-

riales (de puesta en marcha de negocios, de selección y colocación de trabaja-

dores, de movilidad y modificación de condiciones de trabajo, de reestructu-

ración o cese, etc.) no tropiecen con obstáculos insalvables o injustificados,

para que el titular de la organización productiva, por decirlo así, gestione y

decida con soltura, en un contexto normativo e institucional que le ofrezca

condiciones adecuadas para adaptarse progresivamente a los cambios del mer-

cado o de la competencia. La «adaptabilidad» de las empresas se erige, de esa

manera, en el principal exponente y, al mismo tiempo, el principal justificante

de la flexibilidad.

De la seguridad, en cambio, se ofrecen mayores pistas e indicaciones, con

independencia ahora de que sean más o menos afortunadas (tal vez porque el

sentido más genuino de la norma laboral no puede ser otro, aun en los tiempos

que corren, que la tutela del trabajador). A ella se remiten, a la postre, las con-

sideraciones que en el Libro Verde se hacen a propósito de los cuidados parti-

culares que merecen los trabajadores con contratos temporales o contrato a

tiempo parcial, de la protección que ha de proporcionarse a los trabajadores

que son objeto de cesión de la empresa de trabajo temporal a la empresa usua-

ria (o de los que participan por cuenta de empresas contratistas o subcontratis-

tas en la cadena de subcontratación), de la tutela que debe prestarse a quienes

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Revista Internacional del Trabajo

se ven inmersos en procesos de movilidad o desplazamiento trasnacional por

motivos de trabajo, o del grado de protección «laboral» que vale la pena exten-

der a esos autónomos que vienen conociéndose como «económicamente de-

pendientes». A esta parcela de la seguridad pertenece también la reflexión del

documento acerca del concepto de trabajador asalariado, que no ha sido obje-

to aún de unificación en el ámbito de la Comunidad Europea y que, por consi-

guiente, puede ofrecer matices diferenciales de unos países a otros, con el ries-

go de que no siempre alcancen igual grado de cobertura o eficacia las pautas,

reglas o medidas que, con ese destino, vienen siendo aprobadas o puestas en

circulación por las instancias comunitarias.

El utillaje para lograr esa meta (la «flexiguridad», en definitiva) es varia-

do, aunque no siempre se expone con la debida precisión o en términos com-

prensibles y tangibles. Como suele ser habitual en este tipo de documentos, en-

tre los instrumentos que principalmente se barajan para la consecución de esos

fines se citan, una vez más, tanto el aprendizaje y la formación continua como

la política de empleo activa. Un papel complementario quedaría en manos del

sistema de seguridad social y, en particular, de la protección por desempleo,

ante todo por tratarse de instituciones que tienen por objeto, típicamente, ga-

rantizar al trabajador ingresos sustitutivos del salario en situaciones de cese

temporal o definitivo. Una importante labor de acompañamiento, en fin, se en-

comienda en este contexto a la propia Administración laboral, que, conforme

a los propósitos del Libro Verde, no sólo debe seguir ejerciendo sus habituales

competencias de información, control y seguimiento de la situación laboral y

de empleo, sino que también queda emplazada para poner en marcha los me-

canismos de cooperación que se estimen necesarios a estos efectos, ya sea en

el interior de cada uno de los Estados miembros (instituciones públicas, agen-

tes sociales, etc.), ya sea en el plano supranacional o comunitario (en el que,

por cierto, aún no existen ni instituciones comunes dedicadas al control del

cumplimiento de la norma laboral, ni directrices de armonización de ese tipo

de instrumentos).

A fin de cuentas, la esperanza de mejora parece centrarse en la implan-

tación de una buena vía de «transición» en manos de los trabajadores, enten-

dida en un doble sentido: como facilidad de transición de un empleo a otro,

para que el trabajador decida, en función de las condiciones del mercado y el

sistema productivo, mantenerse en su sitio o causar baja en la empresa para in-

corporarse a otra unidad productiva con mayores expectativas de éxito o per-

manencia, y como transición desde la típica situación de actividad a la de inac-

tividad, y viceversa. A este efecto es indispensable la implantación de un buen

colchón de espera o recuperación para los afectados, que les permita mantener

unos ingresos dignos en el período de tránsito y que también les proporcione

cauces adecuados de formación y recualificación profesional. Las así denomi-

nadas «transiciones profesionales» pasan a constituir, en definitiva, uno de los

principales puntos de inflexión en el devenir de los ordenamientos laborales.

Para desarrollar todas estas ideas, el Libro Verde se distribuye en cuatro

capítulos, que, tras la presentación y justificación del proyecto (número uno),

Apuntes, documentos y comunicados

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se dedican sucesivamente a la descripción del derecho laboral en la Unión Eu-

ropea (número dos), a la identificación del «principal reto político», que no es

otro que la obtención de «un mercado de trabajo flexible e inclusivo» (número

tres), y a la fijación de las líneas apropiadas de «modernización» de la legisla-

ción laboral (número cuatro), todo ello, ciertamente, de una forma bastante re-

sumida. Se trata, insistimos, de hacer una llamada a la reflexión a partir de unas

primeras directrices o indicaciones, precisamente de las que se van relatando

en cada uno de esos bloques. En verdad, más importancia parece tener lo que

se pregunta o inquiere que lo que directamente se aporta; más relevancia o

profundidad pueden alcanzar desde luego las respuestas a esas preguntas que

la información ya codificada. Estamos, por definición, ante un texto abierto,

«en construcción».

Del contenido concreto de todos esos capítulos no es necesario hablar

más en estos momentos, pues a la postre se resume en lo que ya hemos expues-

to a lo largo de los párrafos anteriores. Tan sólo cabe añadir que el capítulo se-

gundo, en el que de alguna manera se mantiene aún el tono introductorio de

las primeras páginas, se hace un breve recorrido por la legislación laboral en el

ámbito de referencia (el ámbito de la Unión Europea, claro está), tanto en su

escala nacional como en el plano estrictamente comunitario. Por lo que se re-

fiere al plano nacional, se ha querido poner de relieve, fundamentalmente, el

cambio de perspectiva adoptado por la legislación laboral durante las últimas

décadas, en las que ha ido desprendiéndose paulatinamente de su tradicional

rigor y uniformidad para dar entrada a formas de empleo mucho más variadas

y flexibles (con lo que ello implica también desde el punto de vista de los costes

de la extinción del contrato de trabajo), a nuevos cauces y posibilidades de fle-

xibilidad interna (movilidad geográfica, cambios de ubicación del trabajo o

modificación de las condiciones laborales), y a nuevas reglas ideadas para dar

una salida digna al trabajador en las situaciones de crisis o reestructuración de

la empresa o, simplemente, para facilitar la adopción de medidas en ese tipo

de coyunturas.

En este plano de la legislación nacional, por cierto, se hace una referencia

específica al papel del diálogo social y de los convenios colectivos, que, al decir

del documento (y seguramente se trata de algo incontestable), han sido en mu-

chos casos el verdadero motor de la flexibilidad en las empresas, en cuanto han

abierto nuevos espacios para la gestión empresarial en relación con sus recur-

sos humanos (formación, movilidad, reestructuración, etc.) y en cuanto han al-

canzado, por lo general, una posición de mayor autonomía respecto de la ley

en la determinación de las condiciones de trabajo, sin abandonar, de todas for-

mas, su vocación de mejora progresiva de las propias condiciones de empleo.

Dentro del estricto ámbito comunitario, se considera reseñable la labor

llevada a cabo por la Comunidad Europea desde finales de los años ochenta

del pasado siglo en pos de una mejora de las condiciones de trabajo (preven-

ción de riesgos laborales, ordenación del tiempo de trabajo) y de un estatuto

jurídico más favorable para determinados estratos de trabajadores (como los

temporales o los que prestan servicios a tiempo parcial). Aunque en esas es-

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Revista Internacional del Trabajo

cuetas menciones no puede quedar resumida la totalidad de la acción comuni-

taria de las últimas décadas, sí es cierto, como dice el documento, que la Co-

munidad Europea ha tratado de buscar fórmulas para conjugar las nuevas

formas de trabajo que se han ido generalizando por razones de flexibilidad con

el reconocimiento de unos derechos sociales mínimos para el conjunto de los

trabajadores. Hay que saber, en todo caso, que la función legislativa o regula-

dora de la Comunidad Europea se despliega en términos muy particulares, ha-

bida cuenta que, como se recuerda, con razón, en el propio texto: «la protec-

ción de las condiciones laborales y la mejora de la calidad del trabajo en los

Estados miembros dependen fundamentalmente de las legislaciones naciona-

les y de la eficacia de las medidas de aplicación y control a escala nacional»

(pág. 7).

Un documento provechoso, pero difuso

Puestos a valorar este Libro Verde sobre la modernización del derecho laboral

debe decirse, antes que nada, que nos encontramos ante un texto de máximo

interés para el debate y la discusión, por dos razones principalmente: porque

entraña un propósito de programación del derecho del trabajo de los años

venideros (a resguardo, por lo tanto, de críticas furibundas o irracionales, o de

eventuales proyectos de liquidación), y porque supone una notable elevación,

respecto de los modos tradicionales, del plano del análisis y de la acción insti-

tucional (que deja de limitarse a los problemas nacionales y, razonablemente,

entronca con la dimensión trasnacional de la producción y el empleo). Es

bueno, además, que se abandone tanto la habitual acusación de que la norma

laboral desalienta la creación de empleo como la también tradicional actitud

de queja o lamento por la desaparición paulatina de reglas supuestamente

sagradas o intocables. Su principal valor se encuentra, con toda probabilidad,

en su aceptación implícita de los cambios experimentados por el sistema eco-

nómico y productivo y en su sana determinación de mirar hacia el futuro para

abordar en las mejores condiciones posibles el devenir de la norma laboral.

Se trata, no obstante, de un texto insuficiente, algo equívoco y bastante

difuso, sin perjuicio de que tales limitaciones o deficiencias puedan superarse

a través del proceso de «autoalimentación» y mejora que el propio documento

haya sido capaz de poner en marcha. Es insuficiente en su diagnóstico y en su

radio de acción porque difícilmente puede hablarse hoy en día de los proble-

mas del mercado de trabajo y de los avatares de la legislación laboral sin hacer

referencia explícita a tres fenómenos (al menos) de excepcional envergadura

en el contexto de la Europa comunitaria: por un lado, la inmigración (que, se

quiera o no, es factor condicionante del empleo y del nivel de las condiciones

de trabajo), por otro, la desigualdad de riqueza y de oportunidades de vida en-

tre unos países y otros dentro de la propia Comunidad (que inevitablemente

interfiere tanto en la dirección de los flujos internos de personas y capitales

como en las expectativas normales de permanencia de los negocios o de esta-

bilidad del empleo), y por otro, en fin, la situación de pleno empleo que se re-

Apuntes, documentos y comunicados

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gistra en muchas zonas del mercado europeo (que, como cabe suponer, es fruto

a su vez del proceso de creación de riqueza experimentado en los últimos lus-

tros, pese a todas esas fisuras). Es, por otra parte, equívoco y difuso tanto en

su terminología como en la identificación de causas o en la fijación de objeti-

vos, en la medida en que incurre en tópicos y lugares comunes (la bondad de

tiempos pasados, la excelencia de normas antiguas), y en la medida en que da

la impresión de otorgar confianza ciega en recetas («flexiguridad», «transicio-

nes profesionales», «políticas activas de empleo», «diálogo social») que, si bien

se mira, más parecen responder al ámbito de la creación académica que al de

las verdaderas fuerzas motrices del desarrollo económico y de las oportunida-

des de empleo (sin que ello signifique que no sean útiles, convenientes o esti-

mables).