Impacto de las IPSAS en la reforma de los sistemas gubernamentales de información financiera: un estudio comparativo

• Author: Johan Christiaens - Brecht Reyniers - Caroline Rollé
• Position: Profesor de contabilidad del sector público y de organizaciones sin ánimo de lucro en la Universidad de Gante, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales - Consultora Ernst & Young Bélgica - Consultora Ernst & Young Bélgica
• Pages: 153-171

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1. Introducción

Uno de los aspectos más importantes de la Nueva Gestión Pública (New Public Management, NPM) fue la ola de reformas que se produjo en los sistemas de información financiera. Estos cambios son un elemento esencial para mejorar la gestión y la toma de decisiones de las instituciones gubernamentales, lo que también ha sido llamado Nueva Gestión Financiera Pública (New Public Financial Management, NPFM) (Guthrie, Olson y Humphrey, 1999). La piedra angular de la reforma de los sistemas de información financiera es la introducción de la contabilidad por el principio de devengo en el sector público, a expensas de los sistemas tradicionales de contabilidad de caja (Lapsley, 1999). Varios gobiernos han adoptado y están empleando sistemas contables por el principio de devengo. Diferentes autores, tales como Pina y Torres (2003) hacen hincapié en las ventajas de introducir la contabilidad por el principio de devengo en el medio gubernamental. La contabilidad por el principio de devengo, tal y como ha sido definida e introducida por las reformas de la Nueva Gestión Pública (NPM, New Public Management), proporciona más información y más exacta sobre la solvencia de la administración, sus bienes patrimoniales y los costes de los servicios públicos (Pina y Torres, 2003, p. 335). Desde la década pasada la Comisión Internacional para la Normalización de la Contabilidad del Sector Público (IPSASB en sus siglas en inglés), que era anteriormente el Comité para el Sector Público (Public Sector Committee, PSC) de la Federación Internacional de Contables (IFAC), ha desarrollado un conjunto de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS), para simplificar y apoyar esas reformas.

Basándonos en la realidad de los países europeos, este estudio pretende poner luz sobre la situación real de las reformas en los sistemas de información financiera, particularmente en lo relativo a la adopción de las IPSAS.

En segundo lugar, este documento trata de contribuir al estudio comparativo de la contabilidad en el sector público. Algunos autores, como Benito, Brusca y Montesinos (2007), Brusca y Cóndor (2002), Lüder (1992 y 1994), Pina y Torres (1999) y Vela y Fuertes (2000), han contribuido a los estudios comparativos de la contabilidad en el sector público. La mayoría de ellos sin embargo se centra en una pequeña muestra de países o en un aspecto particular de la normativa contable. El objetivo de este trabajo es comparar la adopción de sistemas de contabilidad, en lo relación a la adopción de las IPSAS, en un contexto europeo más amplio. Además, si bien diferentes trabajos se centran en el estado actual de la adopción o de la aplicación de un sistema de contabilidad, este estudio también intenta apuntar a las razones de por qué los gobiernos eligen un sistema determinado de contabilidad.

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Considerando el grupo de países de la UE que han sido examinados, se podría distinguir entre diferentes grupos de países según su organización contable. Pina, Torres y Yetano (2009, p. 72) analizaron cuatro tipos de administración pública representativos de diferentes tradiciones administrativas y culturales, que han sido generalmente aceptados por la literatura. Debido a su permeabilidad respecto a los métodos de gestión del sector privado y a la inexistencia de derecho administrativo y público, se podría argumentar que el sistema anglosajón ofrece un marco accesible para la aplicación de la contabilidad por el principio de devengo. Por otra parte, en los países de la Europa occidental continental, el cumplimiento de la legislación es una cuestión importante no siempre compatible con la racionalidad económica. Los países nórdicos son una mezcla de ambos modelos. Nos hemos concentrado en el estudio de los sistemas existentes principalmente en los países de la Europa occidental continental y su nivel de adopción de las IPSAS, por lo que los países anglosajones y de Europa del este no han sido considerados como pertenecientes a un modelo diferenciado de administración pública. Una continuación del presente estudio, ampliando su campo de investigación al resto del mundo podría proporcionar información detallada a este respecto.

Después de esta introducción, se da una explicación teórica de las reformas de la contabilidad por el principio de devengo. Se hace hincapié en los esfuerzos relativos a la armonización internacional de las normas contables. Los capítulos 3 y 4 proporcionan los objetivos de la investigación y la metodología de este trabajo. A continuación, se muestran los resultados de la encuesta. Por último, se han resumido las principales conclusiones de este trabajo de investigación.

2. Las reformas de los sistemas de información financiera

La contabilidad de caja ha sido el sistema principal de contabilidad e información financiera del sector público durante muchos años. Algunos gobiernos todavía la usan, por ejemplo, para pactar y adoptar los presupuestos anuales. Aunque la contabilidad de caja tiene sus méritos, la contabilidad por devengo se introdujo para mejorar el sistema de información financiera de las entidades del sector público. La contabilidad por devengo es más apropiada para la planificación, la gestión financiera y la toma de decisiones, debido a que la contabilidad de caja proporciona poca información acerca del pasivo y de las potenciales ganancias futuras de los activos. (FEE, 2007). También podría favorecer la posibilidad de comparar los rendimientos financieros de entidades administrativas diferentes y proporcionar una mayor eficacia en la rendición de las cuentas públicas, ya que los datos financieros serían más transparentes (Guthrie, 1998). La importancia de un sistema de información financiera eficiente, fiable y fácil de usar ha sido destacada por Osborne y Gaebler (1993): "Lo que se mide se hace". Entre los polos opuestos de la contabilidad por el principio de devengo y la contabilidad por caja, la IFAC ha reconocido otros dos sistemas de contabilidad: la contabilidad de caja modificada, y la contabilidad por devengo modificada.

De acuerdo con la IFAC la contabilidad basada en el principio de caja es "una forma de contabilidad que imputa transacciones y otros acontecimientos sólo

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cuando se hace efectivo un cobro o un pago". (IFAC, 2008, p. 926). Según este principio, se miden los resultados financieros de un período haciendo la diferencia entre ingresos y pagos en efectivo. Los informes sobre los flujos de efectivo (cash flow) y los saldos de caja son los informes más comunes de este sistema contable (IFAC PSC de 2000 y IFAC, 2008).

Un sistema de contabilidad de caja modificada da cuenta de las transacciones y otros eventos según el principio de caja a lo largo del año, pero también tiene en cuenta las facturas pendientes de pago y/o las facturas por cobrar antes de fin de año. De hecho, los libros se dejan abiertos hasta un mes después de finalizar el año (IFAC PSC, 2000).

Un sistema de contabilidad por devengo modificada, tiene en cuenta transacciones y otros acontecimientos siguiendo el principio de devengo, pero ciertas clases de activos o pasivos no son tenidos en consideración. Un ejemplo típico es la imputación del gasto de activos no financieros en el momento de la compra (IFAC PSC, 2000).

Un sistema de contabilidad por el principio de devengo es "un sistema contable bajo el cual las transacciones y otros acontecimientos se tienen en cuenta cuando ocurren (y no sólo cuando se paga o se recibe efectivo o equivalentes a éste). Por lo tanto las transacciones y los acontecimientos se incluyen en los registros contables y se reconocen en los estados financieros de los ejercicios a los que se refieren". (IFAC, 2008, p. 32-33).

El Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (IPSASB, siglas en inglés) es un órgano independiente para la normalización contable que trabaja bajo los auspicios de la Federación Internacional de Contables (IFAC). Esta organización internacional de los profesionales de la contabilidad, compuesta de 159 miembros y socios presentes en 124 administraciones y países, se ha comprometido a proteger el interés público, desarrollando estándares de gran calidad y promoviendo los valores éticos. Los miembros y socios de la IFAC son por lo general entidades profesionales de la contabilidad, representando a 2.5 millones de contables. Estos contables trabajan principalmente en el sector público, la universidad, el gobierno, la industria y el comercio (IFAC, 2008). La actividad principal del IPSASB es la publicación de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS) (Christiaens y Van den Berghe, 2006; IFAC, 2008). El IPSASB ha publicado hasta ahora 26 normas de contabilidad por devengo sobre la modernización de los sistemas de información financiera. El Consejo sigue trabajando en nuevas normas, a la vez que pone al día las ya existentes. Cada norma es el resultado de un proceso intenso y riguroso. Sin embargo, una característica típica del IPSASB es el hecho de que no tiene ningún poder para obligar a ninguna administración del mundo a que adopte las IPSAS. El IPSASB optó por utilizar las normas IAS/IFR como base para desarrollar las IPSAS, tratando de ser coherentes con las directrices internacionales en la materia, a la vez que se intentaba evitar "reinventar las prácticas" del sector público (IFAC PSC, 2000). El IPSASB está convencido de que el objetivo último de la información financiera es el mismo para los sectores público y privado. Por lo tanto cada IAS/IFRS es revisado y adaptado para introducir las IPSAS. Para temas específicos del sector público, sin contraparte privada (por ejemplo, los bienes no...