Introducción

Autor:James Crawford
Cargo del Autor:Universidad de Cambridge

INTRODUCCIÓN

  1. Historia del tema de la Responsabilidad del Estado en la CDI

    En 1948 la Asamblea General de las Naciones Unidas creó la Comisión de Derecho internacional, como un paso encaminado a cumplir con el mandato de la Carta de “impulsar el desarrollo progresivo del Derecho internacional y su codificación”.1La primera medida de la CDI fue el diseño de un programa de trabajo, basado en el estudio de este ámbito realizado por Hersch Lauterpacht.2 El tema de la responsabilidad del Estado fue una de las 14 materias seleccionadas.3 Esto no sorprendió, en primer lugar porque se trata de un capítulo central del Derecho internacional, y en segundo término porque ya había sido seleccionado para su codificación en el seno de la Sociedad de Naciones, siendo una de las materias prioritarias en la fallida conferencia de 1930.4 Ya en 1949 era una tarea inacabada.

    Los trabajos comenzaron en 1956 con F.V. García Amador (Cuba) como Relator Especial. Se centraron en la responsabilidad del Estado por daños a los extranjeros y a su propiedad, es decir, en las reglas sustantivas del Derecho internacional de la protección diplomática. Pese a que García Amador presentó seis informes entre 1956 y 1961, la CDI apenas los debatió. Esto se debió en parte a que otros temas (procedimiento arbitral, relaciones diplomáticas y consulares, derecho de los tratados) requerían su atención. Pero no fue ésa la razón principal. Las discrepancias en el debate general mantenido en 1957 sugerían la inexistencia de acuerdo acerca de la dirección en que se debía avanzar. Algunos pretendían limitar la materia a la protección diplomática; otros consideraban obsoletas las reglas de la protección diplomática.5 Se decidió inicialmente constreñir el asunto a la responsabilidad “civil” –lo cual no sorprende, dado que la atención iba a centrarse en los daños a extranjeros.6 Pero García Amador recibió críticas, incluida la de Roberto Ago, por excluir aspectos importantes, entre ellos las represalias, caracterizados como “penales”.7 Los desacuerdos eran de tal magnitud que resultaba improbable que se realizaran progresos, y así en 1957 la CDI pospuso por mayoría cualquier discusión detallada en torno a las propuestas de García Amador.8 De hecho nunca llegaron a debatirse de forma individualizada.9

    De este modo, cuando, en 1961, García Amador dejó su cargo, no se había logrado ningún avance. En 1962, un subcomité presidido por Roberto Ago (Italia) recomendó que la CDI redibujara los contornos de la materia, a fin de centrarse en “la definición de las normas generales de la responsabilidad internacional del Estado”.10Con esta expresión se hacía referencia a las reglas de aplicación general relativas a la responsabilidad del Estado, aplicables no sólo a la protección diplomática, sino también a otros ámbitos (derechos humanos, desarme, protección del medio ambiente, derecho del mar...). Se infiere que la cuestión no radicaba en elaborar las propias reglas sustantivas o las obligaciones específicas a cargo de los Estados que derivasen de aquéllas. Unas y otras podrían diferir de un tratado a otro y entre distintos Estados. El centro de atención debía situarse más bien en el marco general o núcleo de las reglas sobre responsabilidad, a fin de determinar si se había producido una violación por parte de un Estado, y cuáles eran las consecuencias de la misma. El subcomité añadía que... “no debe descuidarse la experiencia y la documentación que se han podido obtener hasta el presente en determinados sectores concretos y especialmente en el de la responsabilidad por daños a la persona y a los bienes de los extranjeros; y... será necesario seguir atentamente las consecuencias eventuales que el desarrollo alcanzado por el Derecho internacional pueda tener sobre la responsabilidad.”11

    De esta forma se concebía la materia como una cierta combinación entre lo antiguo pero aún no codificado y lo nuevo todavía por especificar.

    En 1963, la CDI aprobó esta reconceptualización del tema y nombró a Ago Relator Especial. Éste elaboró, entre 1969 y 1980, ocho informes, junto con un sustancioso addendum al octavo informe, que presentó tras su elección como juez de la Corte Internacional de Justicia.12 Durante ese periodo de tiempo, la CDI adoptó provisionalmente 35 artículos, que en su conjunto constituían la Primera Parte del proyecto de artículos propuesto (“Origen de la responsabilidad del Estado”). La Primera Parte era, en términos generales, coherente y completa; iba acompañada de comentarios extensos, eruditos y con vocación más bien polémica.13 Tuvo especial influencia su detallado tratamiento de las reglas de atribución y de las justificaciones o excusas generales al hecho internacionalmente ilícito (bajo el título “Circunstancias que excluyen la ilicitud”). Con frecuencia los especialistas hacían referencia a él y los tribunales lo citaban. Sentó una pauta para el proyecto. Pero, al mismo tiempo, lo dejó truncado e incompleto. Además, Ago no dejó apenas pistas acerca de cómo completar el conjunto del texto. Su estructura para los cinco capítulos de la Primera Parte había resultado definitiva, pero faltaba una estructura semejante para la otra parte (o las otras partes). Ciertamente éstas debían tratar de la reparación; asimismo dejó claro que las contramedidas habrían de estar también incluidas. Se detallarían las consecuencias de los “crímenes internacionales de Estado”, un concepto introducido por el artículo [19]14. Pero se trataba de poco más que indicaciones imprecisas, y no de propuestas formalizadas.

    En 1979, Willem Riphagen (Países Bajos) fue nombrado Relator Especial. Entre 1980 y 1986 presentó siete informes que contenían una serie completa de artículos provisionales sobre la Segunda Parte (“Contenido, formas y grados de la responsabilidad internacional”) y la Tercera Parte (“Solución de controversias”) acompañada de comentarios. Debido a la prioridad concedida a otros asuntos, durante este periodo sólo se adoptaron provisionalmente cinco artículos de su Segunda Parte. De ellos, el más importante, con mucho, era el que se convirtió en el artículo [40], una definición extensiva del “Estado lesionado”.15

    En 1987, al no ser reelegido Riphagen para la CDI, Gaetano Arangio-Ruiz (Italia) fue nombrado en su sustitución. Durante el periodo de 1988-1995 presentó siete informes. El Comité de Redacción se ocupó del resto de las Partes Segunda y Tercera en el quinquenio 1992-1996, lo que permitió a la CDI en 1996 adoptar el texto con sus comentarios en primera lectura. El Proyecto de Artículos de 1996 quedaba así compuesto por tres partes, la Primera Parte (artículos [1]-[35], adoptados en el periodo de 1971 a 1980, con Ago), unos pocos artículos del Capítulo Uno de la Segunda Parte, adoptados en el periodo que terminó en 1986, bajo Riphagen, y el resto, relativo a la reparación, las contramedidas, las consecuencias de los “crímenes internacionales” y la solución de controversias, adoptado en el periodo 1992-1996, con Arangio-Ruiz.16

    A lo largo de estos años no se hizo ningún intento de reconsiderar ninguno de los asuntos suscitados por la Primera Parte, a excepción del artículo [19]. Y aun así, una vez que se hubo decidido mantener el concepto de crímenes internacionales, el lenguaje en sí no se modificó; tan sólo la adición de una nota al pie reveló la fundamental falta de consenso que existía.17 Ni siquiera a ese respecto se reconsideraron los cinco artículos de la Segunda Parte obra de Riphagen, en particular el artículo [40]. Por consiguiente, los dos artículos más largos e insatisfactorios prácticamente no se examinaron en 1996. Entre tanto, debido a los desacuerdos en el seno de la CDI en torno a una serie de cuestiones –particularmente, las relaciones entre la responsabilidad del Estado y las competencias del Consejo de Seguridad–, Arangio-Ruiz dimitió como Relator Especial.18 Al no ser nombrado de nuevo por Italia, ese mismo año cesó como miembro de la CDI. Por estas y otras razones, la coordinación entre los artículos de las distintas Partes, que obviamente faltaba, se dejó para la segunda lectura.

  2. El acquis de 1996 y los problemas clave

    En su cuadragesimonovena sesión de 1997, la CDI adoptó un calendario provisional con el objetivo de haber concluido la segunda lectura al final del quinquenio, esto es, en 2001. Provisionalmente se identificaron tres grandes asuntos irresueltos que requerían una atención especial: los crímenes internacionales (artículo [19]), el régimen de las contramedidas y la solución de controversias.19 El contenido de esta lista era indiscutible, pero, tal y como mostrarían los acontecimientos, sólo incluía algunos de los muchos temas por resolver. Antes de referirnos a los principales de ellos, es útil retroceder y tratar de identificar el estado del proyecto en 1996, en lo que a estructura, logros y problemas se refiere.

    (1) VISIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE ARTÍCULOS DE 1996

    (a) Primera Parte. Origen de la responsabilidad internacional

    En 1996 los juristas internacionalistas estaban ya muy familiarizados con la Primera Parte de Ago, y una proporción significativa de ésta (aunque en absoluto toda) reflejaba ideas recibidas.20 La Primera Parte estaba dividida en cinco Capítulos. El primero, titulado “Principios Generales”, afirmaba una serie de disposiciones generales que definían las condiciones básicas de la responsabilidad del Estado. Un precepto central en este Capítulo lo constituía el artículo [3], que definía los dos elementos de un hecho internacionalmente ilícito del Estado: a saber, una conducta atribuible al Estado según el Derecho internacional y que constituyera una violación de una obligación internacional de dicho Estado. Nada menos que once artículos del Capítulo II desarrollaban las reglas concernientes a la atribución al Estado de conductas de personas y entidades, según el Derecho internacional. Estos artículos formaban tres grupos: cinco principios de atribución “positiva”, que especificaban...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba