Inmunidades, Derecho internacional y tutela judicial en la Ley Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, sobre inmunidades, ¿juego de espejos en el callejón del Gato?

• Author: Javier A. González Vega
• Position: Catedrático de Derecho internacional público y relaciones internacionales Universidad de Oviedo
• Pages: 85-97

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1. Introducción

Desde la perspectiva del Derecho Internacional (DI), la X Legislatura recién concluida ha resultado inusualmente pródiga al haber visto la luz en ella tres leyes en la materia cuya importancia es innegable: la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado; la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales (LTOAI), y la Ley Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, sobre privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros, las Organizaciones Internacionales con sede u oficina en España y las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España¹. Las dos primeras ya han propiciado análisis doctrinales —algunos

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de ellos de indudable enjundia²— a través de los cuales se han puesto de manifiesto los logros —pero también las limitaciones— que caracterizan a estos desarrollos legislativos. El propósito de estas líneas es contribuir al estudio de la tercera, señalando algunas de las cuestiones más sensibles —y problemáticas— que, a nuestro entender, se hallan presentes en su texto.

2. La necesidad y oportunidad de una normativa general en la materia

Comencemos advirtiendo que —tal como apuntaba la Memoria al Ante-proyecto— esta Ley Orgánica (LO) se configura como una ley ómnibus; tanto que su título no alcanza a recoger todas sus materias (inmunidad del Estado y sus bienes, inmunidades del jefe de Estado extranjero y otras altas autoridades, estatuto de las fuerzas armadas extranjeras en nuestro territorio, inmunidades de organizaciones internacionales e inmunidades en conferencias internacionales). Esta opción puede ciertamente justificarse en la remisión que con carácter global efectuaba el texto de referencia —el art. 21.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ)— al contemplar «los supuestos de inmunidad de jurisdicción y ejecución establecidos por las normas del Derecho internacional público»; redacción que, por obvias razones de coherencia normativa, modifica la ley que comentamos al preceptuar ahora que:

No obstante, no conocerán de las pretensiones formuladas respecto de sujetos o bienes que gocen de inmunidad de jurisdicción y de ejecución de conformidad con la legislación española y las normas de Derecho internacional público

³.

Pese a lo anterior, conviene destacar la diversidad de aspectos que se suscitan —sobre los que alertara tempranamente el Profesor Luis Ignacio Sánchez Rodríguez⁴— y que los desarrollos ulteriores han venido a com-

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plicar en un panorama ya de por sí abigarrado. En esta tesitura, cabe plan-tearse si el propósito de clarificación que persiguen sus autores, para poner coto al «casuismo» y las «contradicciones» de las decisiones judiciales —y a la consiguiente inseguridad jurídica⁵— no habrá de verse truncado en el futuro.

Por otra parte, aunque la ley excluye juiciosamente las inmunidades diplomáticas y consulares —reguladas convencionalmente por los Convenios de Viena de 1961 y 1963 y bien asentadas en la práctica internacional⁶— amplía, en cambio, su objeto para abordar la inviolabilidad de las altas autoridades del Estado extranjero (art. 21) y, particularmente, en su Título VI la regulación de los privilegios asociados con la celebración de conferencias internacionales en España —desnaturalizando la regulación objeto de la ley— en razón de intereses puramente prácticos (afrontar aspectos conexos a las cuestiones de inmunidad con ocasión del desarrollo de aquellas). Además, la heterogeneidad de las materias incide sobre la forma acogida para su regulación: la necesaria naturaleza de Ley Orgánica del texto legislativo —al afectar, limitándola, a la competencia de los órganos jurisdiccionales españoles— no es óbice para que incluya otras cuestiones (sin ir más lejos los privilegios apuntados —arts. 49 a 55—, no requeridos en principio de tal marco regulatorio), lo que hizo necesario —en cumplimiento de la bien asentada doctrina establecida por el Tribunal Constitucional (TC) y tras las advertencias formuladas en tal sentido por el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y el Consejo de Estado⁷— incorporar la preceptiva DF 2.ª declarando el carácter no orgánico de los arts. 49 a 55 y la DF 4.ª

Con carácter general debe afirmarse que el texto se inspira ante todo en la idea de no perturbar las relaciones internacionales de nuestro Estado con el riesgo evidente de favorecer conceptos espurios como el «poder exterior» —no controlable democráticamente— o la «razón de Estado». Desde esta perspectiva, la regulación podría deparar en el futuro conflictos con la idea del Estado social y democrático de Derecho que nuestra Constitución proclama y desde luego se muestra poco atenta a las cuestiones vinculadas con la protección de los derechos fundamentales —el de tutela judicial efectiva a la cabeza— y a los desarrollos, bien que incipientes, que prefiguran recientes tendencias del DI, tal como la jurisprudencia de algún Estado próximo ha puesto de manifiesto.

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3. El núcleo de la ley: la inmunidad del estado extranjero «a mayor gloria de la convención de Nueva York»

En todo caso, un elemento central de la ley es la «incorporación» de la Convención de Nueva York sobre Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y de sus Bienes, de 2 de diciembre de 2004, de la que España es Estado contratante al haberse adherido el 21 de septiembre de 2011⁸; aunque, como se cuida de advertir la Exposición de Motivos de la Ley, el tratado no está en vigor ni se espera que lo esté en largo tiempo⁹. Esta circunstancia explica este planteamiento —de hondas connotaciones dualistas— que se revelaría de otro modo innecesario, pues si el tratado ya obligara a España bastaría con su simple publicación en el BOE para que sus disposiciones formaran parte de nuestro ordenamiento interno y surtieran plena eficacia —de conformidad con lo dispuesto en el art. 96.1 de la Constitución Española (CE), los arts. 23 y 24 y 28 a 31 de la LTOAI, y el art. 1.5 del Código Civil— al ser muchas de ellas disposiciones directamente aplicables (self-executing), hasta el punto de que la ley se limita las más de las veces a reproducir su contenido.

Así las cosas, cabe plantear el porqué de la premura en dar plena aplicación a este compromiso internacional aún en ciernes, dado que con ello nuestro Estado va más allá de la obligación que el DI impone —conforme al principio de buena fe— de no hacer nada que impida su futura entrada en vigor ni contraríe abiertamente lo en él dispuesto (art. 18 del Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969). Como ya hemos advertido, por parte del Gobierno se aduce la necesidad de aclarar la situación existente en nuestro país en razón de la base legislativa de nuestro sistema jurídico, aunque ha de reconocerse que tal laguna ha sido razonablemente solventada por nuestros órganos jurisdiccionales que —con el TC al frente— han adoptado en buena parte de sus decisiones sobre la materia soluciones clarificadoras y plenamente congruentes con el DI vigente¹⁰.

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En este orden, la regulación contenida en el Título I sigue —como se ha indicado— las pautas de la Convención de 2004 aunque, en ocasiones, amplía las previsiones allí establecidas y en otras se decanta por soluciones no clara-mente resueltas en dicho tratado. Por otra parte, guarda silencio —como hizo nuestro Estado con ocasión de la adhesión al meritado tratado— sobre una cuestión de indudable relevancia: la conflictiva conciliación entre inmunidad y graves violaciones de los derechos humanos, que ha movido a algunos Estados significativos a formular Declaraciones con ocasión de la ratificación o adhesión a la Convención¹¹.

En suma, en un ámbito de incuestionable trascendencia —como son los supuestos de graves violaciones de los derechos humanos— nuestra ley acoge una concepción en que la inmunidad de jurisdicción se yergue como un freno a la tutela judicial efectiva¹² pese al contexto en mutación que revela la práctica. De hecho, la jurisprudencia estadounidense y, más recientemente, la Sentencia núm. 238/2014 de la Corte Costituzionale italiana de 22 de octubre de 2014¹³ apuntan en una dirección inversa, si bien es cierto que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (inter alia, Sentencia de 21 de noviembre de 2001, Al-Adsani; Sentencia de 12 de diciembre de 2002, Kalogeropoulos), el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencia de 15 de febrero de 2007, Lechouritou, C-292/05) y la Corte Internacional de Justicia (CIJ) [Sentencia de 3 de febrero de 2012, Inmunidades jurisdiccionales del Estado (Alemania c. Italia)] con argumentos asaz discutibles —particularmente en esta última decisión¹⁴— se han mostrado hasta ahora contrarias. Resulta, pues, lamentable una solución legislativa —confortada, bien es cierto, por el

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silencio de nuestro país al adherirse a la Convención de 2004— que depara un planteamiento negativo respecto de tales cuestiones¹⁵.

Volviendo a la regulación de la ley, resulta cuestionable el tratamiento conferido a las cuestiones de la inmunidad de jurisdicción cuando plantea repetidamente —arts. 10-15, referidos respectivamente a demandas laborales, indemnizaciones, bienes, propiedad intelectual o industrial, sociedades o cargamento de buques— la posibilidad de ampliarla mediante acuerdos ad hoc con los Estados extranjeros («salvo acuerdo en contrario»). Si es cierto que con ello la ley se ajusta a la estricta literalidad de la Convención, no lo es menos que se posibilita en casos concretos al Estado extranjero «zafarse» de la...