Cómo hacer realidad la ley. Métodos y logros de la inspección del trabajo brasileña

• Date: 01 June 2008
• Published date: 01 June 2008
• DOI: http://doi.org/10.1111/j.1564-9148.2008.00031.x
• Author: Roberto PIRES

Revista Internacional del Trabajo, vol. 127 (2008), núm. 2-3

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Cómo hacer realidad la ley.

Métodos y logros de la inspección

del trabajo brasileña

Roberto PIRES*

Resumen. ¿Es posible conciliar los derechos de los trabajadores y la protección so-

cial con la competitividad y la productividad de las empresas? Apartándose de la lí-

nea política en boga, que preconiza la desreglamentación y la «flexibilización» de las

salvaguardias en favor de los trabajadores, el autor se adentra en el debate acerca de

los estilos de ordenación y afirma que los métodos de los inspectores del trabajo in-

fluyen en el grado de cumplimiento de las normas. Indaga en la labor que efectúan a

pie de calle los inspectores brasileños, y descubre que han logrado promover solu cio-

nes duraderas que apuntalan el cumplimiento de la ley; por ejemplo, para que sean

contratados oficialmente los trabajadores rurales temporeros o para fomentar unas

condiciones de trabajo más seguras sin poner en peligro la productividad de la em-

presa. Es decir, conjugan las medidas punitivas con otras de carácter pedagógico.

a actividad reguladora de los Estados ha ido en aumento en regiones tan di-

Lversas como Europa meridional, África del Norte y América Latina duran-

te los dos decenios últimos, al calor de un movimiento que ha sido calificado

recientemente de «resurgimiento de la reglamentación» frente a las aguas men-

guantes del neoliberalismo (Piore y Schrank, 2006 y 2007). Los poderes públicos

de Francia, España y Marruecos, así como los de la Argentina, Brasil, Chile y

* Departamento de Estudios y Planificación Urbanos del Instituto Tecnológico de Mas-

sachusetts (MIT); dirección electrónica: rpires@mit.edu. El presente artículo trae origen de una

investigación del MIT iniciada a mediados de 2006 y titulada «El imperio de la ley, el desarrollo

económico y la modernización del Estado en el Brasil: enseñanzas de la experiencia provechosas

para la política y la práctica», que supervisó Judith Tendler (investigadora principal) y fue finan-

ciada por las oficinas en Brasilia del Departamento de Desarrollo Internacional (DFID) del Reino

Unido y del Banco Mundial. Estos organismos no son responsables de la orientación del estudio,

ni están necesariamente de acuerdo con el mismo. El autor agradece a Judith Tendler, Susan Sil-

bey, Andrew Schrank, Bish Sanyal, Seth Pipkin, Michael Piore, Salo Coslovisky, Matt Amengual

y Mansueto Almeida sus comentarios y observaciones sobre las versiones anteriores del artículo;

agradece, asimismo, las modificaciones propuestas por los redactores de la Revista Internacional

del Trabajo. Por último, desea dar también las gracias a todas las personas que accedieron amable-

mente a ser entrevistadas; sin su generosidad, nunca habríamos podido realizar la investigación.

La responsabilidad de las opiniones expresadas en l os artículos firmados sólo incumbe a sus

autores, y su publicación en la Revista Internacional del Trabajo no significa que la OIT las suscriba.

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República Dom inicana (entre otros países de América Latina) han consignado

nuevos recursos a la represión de la inobservancia de la legislación laboral, hasta

el punto de que algunos de ellos han duplicando la dotación de su cuerpo de ins-

pectores del trabajo (Piore y Schrank, 2008).

El reforzamiento de la labor de ordenación del Estado ha llevado el debate

de los círculos de activistas y de empresarios más allá de las reflexiones en torno

a los pros y contras de la reglamentación, y proliferan actualmente los estudios

dedicados a los modelos y los estilos de inspección y de ejecución de la normati-

va. Los especialistas prestan cada vez más atención a los diferentes planteamien-

tos de la labor de fiscalización que realizan los inspectores de base, mientras que

los investigadores procuran explicar las razones que llevan a los distintos orga-

nismos reguladores a adoptar actitudes más o menos rigurosas y punitivas —o

flexibles y pedagógicas— en el ejercicio de la función que les encomienda la ley.

Ahora bien, todavía sabemos poquísimo de los nexos de causalidad entre

esos estilos diferentes de fiscalización y los resultados que arrojan. Tal es el tema

del presente artículo, en el que damos a conocer las conclusiones de una investi-

gación comparada llevada a cabo en varias regiones del Brasil. Las conclusiones

ponen en tela de juicio las teorías comúnmente aceptadas sobre el cumplimiento

de la reglamentación en las empresas y el comportamiento de los organismos re-

guladores. Las explicaciones fundadas sea en el aumento de los costos del in-

cumplimiento (modelo disuasivo), sea en el asesoramiento a las empresas acerca

de cómo ajustar su conducta a las leyes (método pedagógico) no esclarecen cuál

es el comportamiento de los inspectores que logran promover cambios positivos

en sectores que tradicionalmente han burlado las leyes del trabajo. Por nuestra

parte, pensamos que las soluciones perdurables —las capaces de conciliar los de-

rechos de los trabajadores con la prosperidad de las empresas— son fruto de la

unión de métodos de fiscalización coercitivos (por ejemplo, las multas) y peda-

gógicos (por ejemplo, persuasión y asesoramiento). Estos «métodos mixtos»

permiten a los inspectores del trabajo conocer los obstáculos que impiden a las

empresas observar la ley e idear soluciones innovadoras locales. Estas solucio-

nes consisten en mejoras tecnológicas, adaptaciones de la reglamentación a las

circunstancias locales y del sector o la rama de que se trate en cada caso y el es-

quivamiento de las exigencias burocráticas innecesarias, costosas e inaplicables

de los organismos encargados de amparar a los trabajadores y de organizar los

mercados.

El presente artículo tiene por objeto coadyuvar al avance del debate en

curso esclareciendo la influencia de los diferentes métodos de fiscalización (o es-

tilos de inspección) en el desarrollo económico y en el grado de cumplimiento de

las leyes. En primer lugar, pasaremos revista a la bibliografía sobre los estilos

de inspección, destacando el desconocimiento que hay de la relación causal que

mantienen éstos con los objetivos de cumplimiento de la ley. Presentaremos acto

seguido el esquema de la investigación y los métodos de acopio de datos, y ex-

pondremos la diversidad de resultados de la inspección del trabajo del Brasil,

poniendo de relieve los casos en que se da un cumplimiento perdurable. En la

parte siguiente haremos un análisis de micronivel de los posibles nex os causales

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entre los métodos de inspección y los logros en cuanto al cumplimiento de la ley,

basado en un análisis transversal de casos (los que han dado resultados satisfac-

torios frente a los fallidos) y con comparaciones internas de casos (detección de

procesos dentro de los casos que han tenido éxito). Por último, valoraremos la

capacidad explicativa del argumento propuesto y expondremos algunas conse-

cuencias que pueden extraerse con vistas a la formulación de políticas.

Variedad de estilos de inspección: el debate

en la bibliografía especializada

A partir del decenio de 1950, un acervo cada vez mayor de estudios sobre las bu-

rocracias reguladoras reveló la importante distinción entre el derecho escrito y

el derecho en la práctica. La averiguación de que era inevitable la discrecionali-

dad (Davis, 1969; Silbey y Bittner, 1982; Lipsky, 1980, y Hawkins, 1992) frustró

las expectativas de que lo ordenado por la ley se traduciría automáticamente en

actuaciones políticas y alumbró un debate en torno a la necesidad de compren-

der el funcionamiento del ordenamiento normativo y las posibles variaciones en

la manera como aplican el derecho los organismos reguladores y sus agentes1.

Siguiendo por este camino, varios estudios de observación (como los de Bittner,

1967; Van Maanen, 1973, y Wilson, 1968) se adentraron en las burocracias regu-

ladoras y demostraron que: a) las más de las veces, las actividades cotidianas de

los agentes reguladores se apartaban considerablemente del conjunto restringi-

do de conductas fijado por la ley; y b) el comportamiento de estas burocracias re-

guladoras variaba mucho según los organismos e, incluso, según los agentes de

un mismo organismo.

En un ejemplo clásico de los estudios innovadores que documentaron las

variedades de estilo regulador, Wilson (1968) observó el comportamiento de los

miembros de patrullas de policía durante su trabajo diario en ocho localidades

estadounidenses (de los Estados de Nueva York, Illinois y California) y constató

que había diferencias sustanciales. Mientras que en algunos lugares los patrulle-

ros se mostraban tolerantes con las infracciones de poca monta y ponían el acen-

to en la orientación y el mantenimiento del orden, amoldando la aplicación de la

ley a las características concretas de las faltas y de los grupos sociales implicados,

en otros servicios los patrulleros ejercían su poder coercitivo (de sanción) contra

todas y cada una de las desviaciones de la ley, ateniéndose a las normas generales

e impersonales.

En los decenios siguientes, los especialistas del campo de los estudios so-

ciojurídicos, la ciencia política y la economía han ampliado la investigación de

las variaciones del estilo regulador a otras esferas como la salud y la seguridad en

el trabajo (Kelman, 1984); la protección de los consumidores (Silbey, 1980-1981),

1Según Hawkins (1992), la discrecionalidad es un factor importantísimo en el uso de las

normas: el comportamiento interpretativo interviene dando sentido a las normas y en la decisión

sobre la pertinencia e importancia de éstas.