Envejecer, empobrecerse. Un nuevo informe señala que la mayoría de los trabajadores del mundo no percibirán pensiones de jubilación.
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Incluso en los casos en que la cobertura es casi universal y los programas son bien administrados, como en los países industrializados avanzados de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) - principalmente América del Norte, Europa occidental, Japón y Australia - se plantearán importantes problemas para financiar las pensiones en los próximos años a medida que la población envejezca y que los países traten de diversificar el riesgo para los particulares, según se indica en la publicación.
Los países de la OCDE ya gastan en promedio un 10% de su PIB en prestaciones de jubilación, que superan su gasto total en cuidados de salud
, afirma Colin Gillion, Director del Departamento de Seguridad Social de la OIT y director de la publicación. Ese porcentaje está aumentando, y el Sr. Gillion dice que los planes de pensiones de la OCDE son «generalmente excelentes, pero caros. La mejor manera de abordar el problema del envejecimiento de la población es aumentando la edad real de jubilación y aumentando el número de mujeres en el empleo».
En el estudio de la OIT se concluye que el sistema de pensiones de los Estados Unidos - y en menor medida el sistema del Reino Unido - entraña más riesgos para sus miembros que los sistemas de los países de Europa occidental, debido a que los sistemas de estos dos países se basan en mayor medida en programas para sectores profesionales determinados y de financiación privada que en un sistema financiado por completo por el Gobierno.
El estudio de la OIT también demuestra cierta cautela ante una de las soluciones más preconizadas actualmente para ayudar a estos programas de pensiones a hacer frente a sus necesidades futuras, a saber, la inversión de sus fondos en mercados financieros. De acuerdo con Colin Gillion, «invertir en mercados financieros es un negocio incierto y volátil: con los planes de pensiones actuales, los ahorros acumulados de afiliados pueden alcanzar hasta un 30 por ciento más de lo que necesitan - lo cual les permitiría reducir sus gastos durante su vida laboral; pero este ahorro también puede ser demasiado justo - lo cual reduciría de manera importante sus gastos durante su jubilación. Ninguna de las dos posibilidades se puede apreciar por adelantado al iniciar la vida laboral.»
La OIT explica que una de las opciones que tienen los Estados Unidos podría consistir en un aumento de la contribución de los trabajadores y los empleadores a la seguridad social: «Un aumento de uno o dos puntos porcentuales de la tasa de contribución, o incluso más, planeando aumentos ulteriores de la edad real de jubilación, permitiría resolver la mayoría de los problemas de déficit hasta un futuro bastante lejano en los Estados Unidos», afirma el Sr. Gillion.
Legislar la jubilación: un asunto espinoso
Muchos países de la OCDE han promulgado una legislación que eleva la edad de la jubilación anticipada con el afán de incitar a los trabajadores a aplazar su jubilación. Varios países han reducido las prestaciones elevando el número de años que se utilizan para determinar el período medio de las ganancias, disminuyendo la cuantía de las subidas en función del costo de la vida para los jubilados o exigiendo más años de trabajo para poder tener derecho a ciertas prestaciones.
Sin embargo, esta selección de las condiciones y de la edad de jubilación es un lujo que la mayoría de los países no puede permitirse. Es un objetivo difícil de conseguir desde el punto de vista político, y que puede poner a prueba el consenso social básico en el que se asientan los programas de pensiones.
La falta de una cobertura de pensión más completa en todo el mundo se convertirá en un problema cada vez mayor a medida que se alargan las esperanzas de vida y disminuye la importancia de las unidades familiares tradicionales en sentido amplio, que anteriormente proporcionaban protección en la vejez
, según afirma el Sr. Gillion.
Entre las conclusiones del libro cabe citar las siguientes:
• Los programas de pensiones de los países de la ex Unión Soviética se han vuelto prácticamente inútiles con el colapso de las economías nacionales.
• En general, los programas de pensiones de África son muy débiles y están mal administrados.
• Los programas de pensiones de Asia se han visto debilitados por desarreglos financieros del continente ocurridos a finales de los años 90.
• Los programas de jubilación de los Estados Árabes y del Oriente Medio son relativamente recientes y tropiezan con grandes problemas para abordar el alto porcentaje de trabajadores extranjeros a los que no se permite afiliarse a los programas.
• Muchos programas de jubilación de América Latina y el Caribe están obteniendo resultados bajos, y por lo menos ocho países están transformando sus programas para adoptar sistemas diferentes.
El informe identifica cinco causas principales del fracaso de los programas de pensión en los países en desarrollo y en reforma para dar una amplia cobertura:
• En muchos países en desarrollo, la mayoría de la población trabaja en el sector informal o en regiones rurales que proporcionan pocas prestaciones o protección a los trabajadores, cuando las hay.
• Los asalariados de las pequeñas empresas de diez o menos asalariados con frecuencia se ven excluidos de la participación en los programas de pensiones de seguridad social.
• Muchos programas de pensiones actuales son mal administrados, lo cual tiene como consecuencia costos administrativos excesivamente altos que impiden obtener los beneficios que correspondería.
• Muchos programas no son capaces de cobrar las cotizaciones de todas las personas que deberían pagarles, lo cual da como resultado un déficit financiero.
• Muchos programas se basan en sistemas financieros débiles o no reglamentados y pueden prestarse a la corrupción.
La OIT está trabajando en países de medianos ingresos y en desarrollo para elaborar programas de pensiones o para reformar los existentes. Entre estos países cabe citar: Turquía, Ucrania, Tailandia, Vietnam, Filipinas, Indonesia, China, Madagascar, Túnez, Sudáfrica, Marruecos, varios países de Europa central, Panamá, Uruguay y varios países del Caribe.
En busca de un nuevo equilibrio
El estudio de la OIT hace recomendaciones específicas sobre la manera en que los países pueden incrementar el porcentaje de trabajadores protegidos y mejorar las prestaciones de toda la población.
La OIT afirma que todos los países deberían adoptar el objetivo de ampliar la cobertura a todos los miembros de la población. Otros objetivos que convendría incluir son la creación de programas que protejan no sólo contra la pobreza en la vejez, sino también contra la incapacidad y den prestaciones a la familia en caso de muerte del asalariado; el ajuste del ingreso de jubilación para tener en cuenta la inflación y la subida general del nivel de vida; la elaboración de disposiciones voluntarias adicionales en cuanto a los ingresos de jubilación.
El problema más importante es hacer extensivas las prestaciones de jubilación por vejez a los cientos de millones de trabajadores del sector informal. En África, más del 90% de la población activa se dedica a actividades informales en pequeña escala y a menudo de subsistencia con poca o ninguna protección social. En América Latina, el sector informal es la única parte del mercado laboral que está creciendo, y concentra el 80% de todos los nuevos empleos.
Entre las recomendaciones de la OIT para ampliar la cobertura a este vasto y creciente sector figuran la modificación de los programas existentes para que abarquen a los grupos excluidos; la formulación de programas especiales para grupos excluidos; la introducción de programas basados en la recaudación de impuestos, universales o dirigidos contra la pobreza; el fomento de la formulación de programas especiales basados en la ayuda entre las personas que viven del sector informal.
La OIT también recalca la necesidad de mejorar la administración y la gestión de las cajas de pensiones existentes dando participación a los trabajadores y empleadores en este proceso. La OIT también afirma que es necesario mejorar el cumplimiento en casi todos los programas. Los gobiernos tienen la responsabilidad de asegurarse de ello.
La OIT declara asimismo que los países deberían tener en cuenta muchas ideas antes de elevar la edad de jubilación. La OIT advierte que al aumentar la edad de la jubilación, los trabajadores mayores necesitarán mejores prestaciones de incapacidad y desempleo.
La OIT también recomienda que los países eviten elaborar un sistema único de jubilación perfecta. «Es necesario que todos los países desarrollen diseños plurales y estructuras flexibles para sus programas de seguridad social», según se indica en la publicación.
Aumento de los programas de pensiones
Al comienzo del siglo XX, pocos trabajadores tenían la seguridad de una pensión de vejez. En los países desarrollados, la mayoría de esos trabajadores fallecían pronto o trabajaban hasta bien avanzada la década de los 60 años de edad, pasaban su breve período de jubilación con sus hijos y fallecían al llegar a los 70 años de edad. Ser anciano significaba, en general, ser pobre. Estar discapacitado significaba que la pobreza comenzaba pronto.
Para los países en desarrollo y los países de ingresos medios y para las personas mayores la situación era mucho peor. Los ingresos estaban muy cerca del nivel de subsistencia y la capacidad de los hijos para ayudar a los padres era menor. Los fallecimientos se producían antes y la vida era desagradable, violenta y corta.
Hacia comienzos del siglo XXI, la situación se ha modificado radicalmente. En los países desarrollados, la incidencia de la pobreza en la edad avanzada se encuentra en la actualidad en niveles comparables a los del resto de la población. La esperanza de vida es más larga y la mayoría de los trabajadores tienen la expectativa de poder contar con un período largo de jubilación y con un ingreso razonable.
Las pensiones de invalidez y la posibilidad de la jubilación anticipada han reducido los riesgos financieros de la incapacidad para el trabajo. Casi todas las mujeres tienen derecho a la pensión de sobrevivientes y una creciente mayoría de ellas cumple las condiciones para la percepción de pensiones derivadas de su propio trabajo.
Junto con estos cambios, un número cada vez mayor de países en desarrollo comienza a emular la experiencia de los países desarrollados, en términos de la extensión de la cobertura y de la mejora de las prestaciones.
Una gran parte de estas mejoras sustanciales en las condiciones sociales pueden atribuirse a la creación de las pensiones de la seguridad social, que pueden considerarse como uno de los logros sociales más significativos de los últimos 100 años. Las pensiones evolucionaron con celeridad en la segunda parte del siglo, tras un crecimiento vacilante en la primera mitad del siglo XX. Los gastos en pensiones de los países desarrollados aumentaron el doble de la tasa del PIB: fueron cada vez más los países en desarrollo y de ingresos medios que se unieron a los países que propendían a otorgar pensiones a sus jubilados.
La tarea sólo ha sido completada a medias, como lo pone de manifiesto el libro. Los regímenes de pensiones en todo el mundo se encuentran en un estado de convulsión. Por un lado, los países desarrollados contemplan nuevas estructuras para la financiación de las pensiones, lo que requerirá una meticulosa consideración y el desarrollo de un nuevo consenso, y por otro lado, la abrumadora mayoría de la población mundial aún carece de alguna forma de seguridad de sus ingresos en la vejez o en la invalidez.
La extensión de la seguridad disponible a los trabajadores de los países desarrollados y de todos los demás países, sigue siendo una tarea de grandes proporciones durante los primeros años de este siglo.
Habrán de realizarse grandes esfuerzos, habrá de ponerse mucha imaginación y habrán de propiciarse, con sensatez, las adaptaciones que corresponden a las diferentes circunstancias de los países en desarrollo
, según se indica en el libro. «Significará todo ello la extensión de la cobertura de los regímenes de pensiones (y de todas las demás formas de seguridad social), la mejora de su gestión y la garantía de que la concepción de los regímenes es suficiente en términos económicos y compatible con los valores humanos y sociales aceptados a escala internacional.»
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1 Social Security Pensions: Development and reform (sólo en inglés), editado por Colin Gillion, John Turner, Clive Bailey y Denis Latulippe. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 2000, ISBN 92-2-110859-7. Precio: 120 francos suizos. Véase también el comunicado de prensa OIT/00/14.
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Programas de pensiones por regiones
Países de la OCDE - Los países de la OCDE se valen sobre todo de sistemas de prestaciones definidas basadas en el reparto para proporcionar las pensiones de la seguridad social. Estos sistemas de reparto quedan a menudo complementados con unos regímenes de capitalización voluntarios, a cargo fundamentalmente del sector privado. «Esto significa que todos los programas necesitarán más ingresos de algún tipo - ya sea impuestos más altos o un mayor índice de participación o una participación mayor de la generación activa», según indica el Sr. Gillion. «La OIT estima que la generación activa puede aumentar su participación aumentando la edad real de jubilación o aumentando el índice de participación de la mujer. Esto es válido tanto en los planes públicos como privados, o financiados de manera parcial o completa".
Asia y el Pacífico - Las turbulencias financieras han afectado duramente a los regímenes de capitalización de la región, debido en parte a la excesiva reglamentación estatal de los sistemas financieros nacionales de la región.
Singapur y Corea probablemente cuentan con los programas de pensiones más saludables y más amplios de Asia
, según indica el Sr. Gillion.
Una característica muy notable de esta región es el gran número de países en los que no existe un sistema de pensiones obligatorio, lo cual es un legado de la época en la que la mayoría de esos países eran colonias británicas, y en los que existían fondos de previsión. Los fondos de previsión -que normalmente pagan una suma global en el momento de la jubilación en lugar de un pago mensual fijo durante toda la vida- no desempeñan la misma función que un sistema de pensiones, al no ofrecer ingresos de sustitución durante todo el período de la jubilación. Indonesia, Malasia y Singapur proporcionan prestaciones mediante fondos de previsión.
Los países de la región menos expuestos a la influencia británica en su mayoría han creado regímenes de pensiones de seguro social para amparar a los asalariados y en algunos casos también a los trabajadores por cuenta propia. Es el caso de países tan diversos como la República de Corea, Filipinas y Vietnam. Unos pocos países, tales como Tailandia hasta 1998, no proporcionaban ningún tipo de prestaciones de jubilación obligatoria.
Pakistán, a pesar de sus conexiones británicas, optó por un régimen de pensiones del seguro social en el decenio de 1970. La India estableció recientemente un régimen de pensiones del seguro social, si bien no lo hizo hasta medio siglo después de terminar la dominación británica.
África - En general, y con ciertas excepciones, no son muy grandes en África el alcance y la eficacia de los regímenes de protección social existentes, relacionados con la jubilación, la invalidez y la muerte. Cabe achacar esto a diferentes factores, algunos de ellos políticos y económicos y otros provocados por fallos de gestión en todos los niveles, desde la concepción de los regímenes hasta su funcionamiento.
Con frecuencia, en los regímenes implantados por los países coloniales no se tuvo suficientemente en cuenta el contexto sociocultural, por lo que resultaron ser limitados e inadecuados en su cobertura. Desde la independencia, se ha exacerbado la situación a causa de circunstancias políticas y económicas adversas y de deficiencias de gestión. Son muchos los regímenes de pensiones africanos que no han sabido facilitar una protección social adecuada, ni siquiera a la pequeña minoría de la población a la que amparan.
En algunos países africanos existen fondos de previsión que proporcionan prestaciones, pero se tiende a eliminarlos y a convertirlos en regímenes de prestaciones definidas basadas en el reparto, como se ha hecho hace poco en la República Unida de Tanzania.
América Latina y el Caribe - La mayoría de los países de esta región proporcionan prestaciones por conducto de regímenes de prestaciones definidas financiadas sobre la base del reparto. Sin embargo, debido al mal funcionamiento de sus regímenes de prestaciones definidas de la seguridad social, un número creciente de países - que eran ocho en 1998 - han pasado, al menos parcialmente, a un régimen de cotizaciones por capitalización. Estos regímenes consisten en cuentas personales de capitalización total, administradas por gestores de fondos de pensiones del sector privado, a veces con una compañía de gestión de fondos de pensiones a cargo del Estado, que compite con las compañías privadas para atraer como clientes a los trabajadores.
Aunque se pensaba que el paso a un régimen de cotizaciones definidas reduciría el impago de las mismas (por estar más directamente ligadas las prestaciones a las cotizaciones) sigue habiendo un problema de evasión en muchos países latinoamericanos y del Caribe. Algunos países del Caribe han empezado a convertir sus cajas de previsión en regímenes de prestaciones de reparto.
Estados Árabes y Oriente Medio - En gran parte de esta región, hay países que figuran entre los más ricos y los más pobres del mundo, la mayoría de los regímenes son relativamente recientes y todos ellos son posteriores a 1950. En todos los casos se trata de programas tradicionales de prestaciones definidas del seguro social, en la mayoría de ellos se financian los regímenes con cotizaciones de los empleadores y de los trabajadores, y el Estado enjuga todo déficit eventual.
En esta región las tasas de natalidad suelen ser muy altas y no se considera que el envejecimiento de la población constituya un problema. En la población activa de algunos países de la región hay un fuerte porcentaje de trabajadores extranjeros, lo cual plantea un problema de seguridad social en la región, porque ciertos países los excluyen de la protección que depara el programa de prestaciones de jubilación de la seguridad social.
Europa central y oriental y Asia central - Los países de esta región aún están transformando su economía planificada en otra de mercado o haciendo frente a los costos de la transición. En la mayoría de ellos los sistemas de protección social revisten características heredadas de la economía centralizada anterior que tenía una vertiente visible (explícita) y otra invisible (implícita). La vertiente visible de la seguridad social proporcionaba pensiones, prestaciones en efectivo de corta duración y asistencia médica. El componente implícito acrecentaba la seguridad social mediante dispositivos socialistas específicos de redistribución de los ingresos, entrega de viviendas baratas y de bienes y servicios básicos fuertemente subvencionados, suministros escolares, libros y bienes y servicios culturales.
Muchos de esos países se están replanteando su sistema de seguridad social y algunos de ellos han adoptado sistemas de cotizaciones definidas, por lo que es todavía demasiado pronto para evaluar sus logros, pero los regímenes de países tales como Polonia, la República Checa, Hungría y Eslovaquia mantienen una situación aceptable. Los países que surgieron de la Unión Soviética, de la propia Rusia y de las naciones del Asia central están en un estado mucho peor, debido a la debilidad de sus economías.
