Diplomacia, espionaje y orden mundial: el cierre de consulados de China y Estados Unidos

• Author: Ricardo Arredondo
• Position: Diplomático. Profesor de Teoría y Práctica Diplomática y Consular en el Instituto del Servicio Exterior (Argentina) y en Universidad de Belgrano (ricardoarredondo@derecho.uba.ar).
• Pages: 35-56

REDI, vol. 73 (2021), 1

I. ESTUDIOS

DIPLOMACIA, ESPIONAJE Y ORDEN MUNDIAL:

EL CIERRE DE CONSULADOS DE CHINA

Y ESTADOS UNIDOS

Ricardo ARREDONDO*

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN.—2. EL CIERRE DE LOS CONSULADOS EN EL CONTEXTO DE

LAS RELACIONES CHINO-ESTADOUNIDENSES.—3. LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN EL

MARCO DEL DERECHO INTERNACIONAL.—3.1. La decisión de ordenar el cierre de repre-

sentaciones consulares.—3.2. Las conductas alegadas.—3.3. Las inmunidades de los funciona-

rios consulares.—3.4. La inviolabilidad de la of‌icina consular.—4. REFLEXIONES FINALES.

1. INTRODUCCIÓN

1. La diplomacia se ha caracterizado tradicionalmente por tener un len-

guaje simbólico y gestual que no solo exterioriza el estado de las relaciones en-

tre los actores de las relaciones internacionales, sino que constituye un código

comunicativo mediante el cual esos actores negocian sus pretensiones de po-

der. Por ello, el cierre de una of‌icina consular representa un acto hostil entre

dos Estados y es un símbolo del malestar existente entre ellos. En la práctica

diplomática moderna, los Estados procuran no romper o suspender las rela-

ciones diplomáticas o consulares, aun en circunstancias extremas, y buscan

adoptar otro tipo de medidas como la retirada del jefe de misión, la «llamada

a consultas» o la reducción del personal. El cierre de una representación con-

sular «está entre los actos de mayor hostilidad. Después de ello, lo único que

queda es ordenar el cierre de la Embajada, o sea, rompimiento de relaciones

diplomáticas» 1. Por eso, el cierre del Consulado General de China en Houston

y el de Estados Unidos en Chengdú representan actos de extrema gravedad.

2. Este trabajo analiza el contexto político y jurídico del cierre de estas

representaciones consulares en el marco del Derecho internacional en general

y, específ‌icamente, de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares

* Diplomático. Profesor de Teoría y Práctica Diplomática y Consular en el Instituto del Servicio

Exterior (Argentina) y en Universidad de Belgrano (ricardoarredondo@derecho.uba.ar). Todos los acce-

sos a las sitios web son válidos al 13 de septiembre de 2020.

1 HEINE, J., «Houston, pistoletazo de la Segunda Guerra Fría», Clarín, 26 de julio de 2020.

Revista Española de Derecho Internacional

Sección ESTUDIOS

Vol. 73/1, enero-junio 2021, Madrid, pp. 35-56

http://dx.doi.org/10.17103/redi.73.1.2021.1.01

© 2021 Asociación de Profesores

de Derecho Internacional

y Relaciones Internacionales

ISSN: 0034-9380; E-ISSN: 2387-1253

Recepción: 25/04/2020. Aceptación: 23/11/2020

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REDI, vol. 73 (2021), 1

(CVRC) de 1963 2 y la Convención Consular China-Estados Unidos (CCCEU)

de 1980 3. La CVRC contempla un marco general de estándares mínimos, a la

vez que reconoce la validez de otros acuerdos bilaterales y regionales, que ya

estaban en existencia antes de que la Convención entrara en vigor y la conclu-

sión de otros acuerdos que complementan, extienden o amplían sus provisio-

nes 4. En este sentido, es ilustrativo el art. 73 CVRC que estipula que sus dis-

posiciones «no afectarán a otros acuerdos internacionales en vigor» como así

tampoco «impedirá que los Estados concierten acuerdos internacionales que

conf‌irmen, completen, extiendan o amplíen» sus normas. Por tanto, aunque

Estados Unidos y la República Popular China son partes de CVRC, ambos pro-

bablemente sintieron la necesidad de desarrollar sus relaciones consulares.

En particular, Estados Unidos estima que la Convención de Viena es inade-

cuada para la protección de sus intereses porque no contiene una disposición

que contemple la inviolabilidad absoluta de los locales consulares 5. Por ello,

Estados Unidos utiliza a la CVRC como un piso, para buscar luego a través de

acuerdos bilaterales una mayor protección en sus relaciones consulares con

otros países. La convención bilateral con China es un ejemplo de ello 6.

3. En la primera parte de este trabajo se realiza una breve descripción

del estado de las relaciones bilaterales entre China y Estados Unidos, para

después considerar particularmente los aspectos relacionados con: a) la de-

cisión de ambos países de cerrar las of‌icinas consulares mencionadas; b) las

conductas que supuestamente habrían cometido los funcionarios chinos, en

particular las alegaciones de espionaje y robo de propiedad intelectual; c) las

inmunidades de los funcionarios consulares y la posibilidad de procesamien-

to penal, y d) las cuestiones referidas a la inviolabilidad de los locales de las

of‌icinas consulares a la luz de los comportamientos de los funcionarios esta-

dounidenses y chinos; y se concluye con unas ref‌lexiones f‌inales.

2. EL CIERRE DE LOS CONSULADOS EN EL CONTEXTO

DE LAS RELACIONES CHINO-ESTADOUNIDENSES

4. Desde hace muchos años viene escribiéndose en diversos medios acer-

ca de las dif‌icultades por la que atraviesan los vínculos entre China y Estados

2 La CVRC fue f‌irmada en el Neue Hofburg en Viena el 24 de abril de 1963 y entró en vigor el 19 de

marzo de 1967. Tiene 180 Estados parte. UNTS vol. 596, p. 261.

3 La CCCEU fue f‌irmada en Washington el 17 de septiembre de 1980 y entró en vigor el 19 de febre-

ro de 1982. Para un estudio detallado de esta convención puede verse KHO, S., A Study of the Consular

Convention Between the United States of America and The People’s Republic of China, Occasional Papers/

Reprints Series in Contemporary Asian Studies, 1996, núm. 6, p. 137.

4 ARREDONDO, R., Derecho diplomático y consular, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2016, p. 17.

5 SALEM, D., The People’s Republic of China, International Law and Arms Control, Occasional Pa-

pers/Reprints Series in Contemporary Asian Studies, 1983, núm. 6, p. 154.

6 El Restatement of the Law af‌irma que entre dos Estados parte de la CVRC y de un tratado consu-

lar bilateral, prevalece el instrumento que «otorga mayores privilegios e inmunidades», independiente-

mente de cuál sea el más antiguo. Cfr. AMERICAN LAW INSTITUTE, Restatement of the Law, Third, The For-

eign Relations Law of the United States, vol. 1, 1987, St. Paul, MN, American Law Institute Publishers,

p. 478. Sec. 465, Reader’s Note 3.