Los cuidados de larga duración-dependencia en la Unión Europea

Autor:Vicente Pérez Menayo
Cargo del Autor:Consejero de la Subdirección General Relaciones Sociales Internacionales
Páginas:9-73
RESUMEN

1. Definición y alcance de la dependencia - 2. El debate actual en la unión europea - 2.1. El futuro de la atención a las personas mayores - 2.2. Retos comunes - 2.2.1. Impacto del envejecimiento demográfico sobre los sistemas y el gasto público - 2.2.2. La diversidad de los sistemas nacionales: la dependencia como "riesgo", como "derecho universal", o como "ayuda social". - 2.2.3. Contribución... (ver resumen completo)

 
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1. Definición y alcance de la dependencia

En la Unión Europea (UE), los sistemas de protección social no sólo proporcionan prestaciones en metálico para sustituir los ingresos salariales en caso de desempleo, enfermedad, incapacidad permanente o jubilación, o para las personas con recursos económicos insuficientes. Ponen también a disposición de las personas asistencia médica y cuidados de larga duración apropiados, cuyos costes rebasan a menudo las posibilidades financieras de los beneficiarios y su familia.

En efecto, los sistemas públicos de protección social de los Estados miembros (EE.MM.) de la UE, cubren, desde hace años, los cuidados extra-sanitarios de larga duración ya sea por la vía de la ayuda social, ya sea a través de los servicios sociales locales, o por los regímenes de salud, o incluso mediante el aseguramiento obligatorio. No obstante, la situación en el entorno europeo no es homogénea y las soluciones aportadas por los distintos sistemas de protección social son variables como veremos más adelante (aptdo. 3).

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Esto requiere clarificar, previamente, el concepto de "dependencia", dado que los estudios sobre la misma se han limitado de manera generalizada y sistemática al análisis de un sector concreto de la población, las personas mayores, siendo sin duda el más representativo aunque no el único. No obstante, aunque no es una situación exclusiva de las personas mayores, es cierto que su incidencia aumenta con la edad. En un estudio comparado como el que se presenta, tal limitación no puede ser considerada, si atendemos a la realidad existente en cada uno de los EE.MM. de la UE.

A diferencia de la asistencia sanitaria, la necesidad de prestaciones de dependencia acaba de reconocerse como un riesgo social importante que los sistemas de protección social deben cubrir (Figura 1). Los cuidados de larga duración tienen como destinatarios a las personas que no pueden vivir de manera autónoma y necesitan la ayuda de otros en la vida cotidiana. En efecto, la Organización Mundial de la Salud (OMS), en la Clasificación Internacional de Deficiencias, Actividades y Participación (CIDDM-2; 1997; Figura 2), incluye seis rúbricas para identificar las actividades de la vida diaria:

- asearse,

- vestirse,

- comer y beber,

- el cuidado del propio bienestar,

- preparar la comida y cuidar de la vivienda, y

- participación en la movilidad.

Es decir, la OMS hace hincapié en los factores ambientales y personales para explicar la naturaleza de la dependencia, superando la clasificación anterior de 1980 que no tenía en cuenta el entorno social y físico de la persona necesitada de cuidados de larga duración. Por tanto, estas necesidades de asistencia de las personas dependientes pueden abarcar desde la ayuda a la movilidad, a la realización de otras tareas habituales, así como el aseo y la alimentación en los casos más extremos. Como esta asistencia no requiere necesariamente cualificaciones médicas, a veces, se deja a menudo al cuidado de los familiares, normalmente cónyuges y descendientes, que siguen ocupándose de la mayor parte de esta asistencia ("cuidadores sin estatuto profesional", en acepción del Consejo de Europa).

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Figura1

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Figura2

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El Consejo de Europa (1998) define como personas dependientes: "Estado en el que se encuentran las personas que por razones ligadas a la falta o pérdida de capacidad física, psíquica o intelectual, tienen necesidad de una asistencia o ayuda importante para la realización de las actividades de la vida diaria".

Figura 3

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Figura 4

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Figura 4 (Cont.)

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Por su parte, la Carta de Derechos Fundamentales de la UE establece: "La Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones de Seguridad Social y a los servicios sociales que garantizan una protección en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la dependencia o la vejez" (Figura 4).

Figura 5

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Por lo que se refiere a España, el concepto de "dependencia" se concreta, en La Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia de 2006: el estado de carácter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su autonomía personal (Figura 5).

En definitiva, el concepto de dependencia no es unívoco, sino complejo, ambivalente, resultante de diferentes causas sociales, individuales e institucionales, que se manifiestan en una amplia variedad de facetas. La dependencia recorre toda la estructura de edades de una población: malformaciones congénitas, accidentes, nuevas enfermedades y ello con o sin el concurso de la edad. La dependencia en cuanto a capacidad reducida de autocuidado, no es un riesgo típico como la incapacidad laboral, la enfermedad profesional, la maternidad, el desempleo o incluso la vejez. Se puede decir que es un riesgo derivado y concomitante que surge en el contexto de un riesgo principal (RODRIGUEZ, Pilar; 1998).

2. El debate actual en la unión europea
2.1. El futuro de la atención a las personas mayores

El Consejo de la UE reconoce que el debate sobre los cuidados de larga duración en la Unión se encuentra todavía en una fase incipiente en comparación con el emprendido en otras áreas de la protección social como la inclusión social o las pensiones.

En el marco de la reflexión sobre las medidas necesarias para hacer frente a los desafíos al envejecimiento de la población, el Consejo Europeo de Lisboa recordó, en marzo de 2000, que es preciso reformar los regímenes de protección social. Asimismo, el Consejo Europeo de Gotemburgo señaló, en junio de 2001, que "el Consejo, de acuerdo con el método abierto de coordinación basándose en un informe conjunto del Comité de Protección Social y del Comité de Política Económica, debería... ?elaborar un informe inicial para el Consejo Europeo de la primavera de

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2002 (Barcelona) sobre orientaciones en el ámbito de la asistencia sanitaria y de la atención a los mayores" (conclusión 43).

En este contexto, y en aplicación del método abierto de coordinación, definido en la Cumbre de Lisboa como un método basado en la cooperación entre distintos actores en el marco de sus respectivas competencias (PÉREZ MENAYO, 2003), la Comisión elabora la Comunicación, "El futuro de la asistencia sanitaria y de la atención a las personas mayores: garantizar la accesibilidad, la calidad y la sostenibilidad financiera" (COM (2001) 723 final), con el fin de dar respuesta al mandato otorgado por el Consejo Europeo de Gotemburgo. La Comisión Europea señala que los europeos consideran que la existencia de una protección de calidad contra el riesgo de enfermedad y de dependencia es un logro fundamental que ha de protegerse y adaptarse a los retos de nuestro tiempo, en particular el del envejecimiento demográfico.

Dicha Comunicación examina las tendencias demográficas, tecnológicas y financieras que pueden poner a prueba nuestra capacidad futura para mantener los altos niveles de protección social en este ámbito. La Comunicación llega a la conclusión de que los sistemas de asistencia sanitaria y de cuidados de larga duración en la UE tienen ante sí el reto de alcanzar al mismo tiempo tres objetivos:

- el acceso de todos, independientemente de los ingresos o el patrimonio;

- un alto nivel de calidad de la asistencia;

- la sostenibilidad financiera de los sistemas de asistencia.

Estos tres grandes objetivos fueron aprobados por el Consejo, en la Presidencia española de la UE 2002, en un primer "Informe inicial sobre la asistencia sanitaria y la atención a las personas mayores" presentado al Consejo Europeo de Barcelona en marzo de 2002 (CONSEJO DE LA UE; doc. 6361/02; 2002).

2.2. Retos comunes

Siguiendo la Comunicación de la Comisión citada y el "Informe conjunto Comisión Consejo sobre la asistencia sanitaria y la atención a las personas mayores: apoyar las estrategias nacionales para garantizar un alto nivel de protección social" (CONSEJO DE LA UE; doc. 6528/03; 2003), se abordan a continuación los retos a los que se afrentan los sistemas

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de protección social de los EE.MM. en el ámbito a la atención de las personas mayores (Figura 6).

2.2.1. Impacto del envejecimiento demográfico sobre los sistemas y el gasto público

El envejecimiento demográfico presenta diversos aspectos:

- Una duración de vida más larga. Desde 1970, la esperanza de vida al nacer se ha incrementado en 5,5 años para las mujeres y en casi 5 años para los hombres en la UE. Aunque existen notables diferencias, la longevidad media de la población de la UE es una de las más altas del mundo, y no cesa de aumentar. En 2000, era de 74,7 años para los hombres nacidos en ese año, y de 81,1 años para las mujeres; en 2050, según los datos facilitados por Eurostat, será de 79,7 y 85,1 años...

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