Corte IDH, Opinión Consultiva OC-25/18, La institución del asilo y su reconocimiento como derecho humano en el sistema interamericano de protección (interpretación y alcance de los artículos 5, 22.7 y 22.8, en relación con el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), 30 de mayo de 2018

• Jurisdiction: Derecho Internacional
• Subject Matter: Nacionalidad,Principio de no devolución,Refugiados

1. Identificación de la sentencia

Corte IDH, Opinión Consultiva OC-25/18, La institución del asilo y su reconocimiento como derecho humano en

el sistema interamericano de protección (interpretación y alcance de los artículos 5, 22.7 y 22.8, en relación con el

artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), 30 de mayo de 2018.

1. Resumen

La Corte IDH resolvió una opinión consultiva solicitada por la República del Ecuador sobre la institución del asilo

y, específicamente, sobre el asilo diplomático en cuanto a la interpretación y alcance de los artículos 22.7 y 22. 8 de

la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La Corte precisó que la Convención cobijaba el asilo

territorial mientras que la regulación del estatus del asilo diplomático pertenecía a la legislación interestatal. Sin

embargo, aclaró que, en virtud del artículo 1.1. de la Convención, el Estado debía respeto y garantía de los

derechos humanos a toda persona que se encontrara dentro del territorio ya fuera terrestre, fluvial, marítimo o aéreo

o que, de cualquier forma, fuera sometida a su autoridad, responsabilidad o control. Asimismo, señaló que, en

virtud del principio de no devolución, en sede diplomática, los Estados de acogida debían por lo menos realizar una

evaluación preliminar de la situación del extranjero que solicitara ayuda para determinar si existiese riesgo en caso

de expulsión. Además, aclaró que la situación jurídica de la persona no podía quedar en un limbo.

3. Hechos

El 18 de agosto de 2016, la República del Ecuador (en adelante, “Estado consultante”) presentó una solicitud de

opinión consultiva sobre la institución del asilo en sus diversas formas y la legalidad de su reconocimiento como

derecho humano de todas las personas conforme al principio de igualdad y de no discriminación. En específico, el

Estado consultante solicitó la interpretación y alcance de los artículos 5, 22.7 y 22. 8 en relación con el artículo 1.1.

de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, “CADH” o “la Convención”).

4. Decisión

La Corte IDH aclaró que el asilo era la figura rectora que recogía la totalidad de las instituciones vinculadas a la

protección internacional de las personas que se vieran forzadas a huir de su país de nacionalidad o residencia

habitual. Esta figura podía tener diversas modalidades como, por ejemplo, el asilo en sentido estricto denominado

también asilo político que se refería a la protección que un Estado ofrecía a las personas que no eran sus nacionales

cuando su vida, integridad personal, seguridad y/o libertad se encontraba o podría encontrarse en peligro con

motivo de persecución por delitos políticos o comunes conexos con estos.

A esta modalidad solía llamársele “tradición latinoamericana del asilo”. Por otro lado, se encontraba el asilo bajo el

estatuto de refugiado, de acuerdo a la definición tradicional y a la definición ampliada de la Declaración de

Cartagena, esta modalidad comprendía la protección de aquella persona que, debido a fundados temores de ser

perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones

políticas estaba fuera del país de su nacionalidad y no pudiera o, a causa de dichos temores, no quisiera acogerse a

la protección de su país; o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos

fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores no quisiera regresar

a él.

La Corte precisó que, de acuerdo con el lugar en el que se brindaba protección, el asilo en sentido estricto podía

clasificarse en (i) asilo territorial y (ii) asilo diplomático. El primero consistía en la protección que un Estado

brindaba en su territorio a las personas nacionales o residentes de otro Estado en donde eran perseguidas por

motivos políticos, por sus creencias, por sus opiniones, o por actos que podían ser considerados como delitos

políticos o conexos. El asilo diplomático consistía en la protección que un Estado brindaba en sus legaciones,

navíos de guerra, aeronaves militares y campamentos a las personas nacionales o residentes

habituales de otro Estado en donde eran perseguidos por motivos políticos, por sus creencias, opiniones o filiación

política o por actos que podían ser considerados como delitos políticos o comunes conexos.

A continuación, la Corte indicó que tanto la CADH, en su artículo 22.7, como la Declaración de los Derechos y

Deberes del Hombre, en su artículo XXVII, cristalizaban el derecho subjetivo de todas las personas a buscar y

recibir asilo. De esta forma, queda superado el entendimiento histórico de esta institución como una mera

prerrogativa estatal bajo las diversas convenciones interamericanas, pues esta figura se encontraba configurada

como un derecho humano.

Posteriormente, la Corte estimó necesario determinar si es que el artículo 22.7 de la Convención y la referida

disposición de la Declaración Americana cubrían tanto el asilo territorial como el diplomático. Específicamente

porque ambas normas contemplaban el derecho a buscar y recibir asilo “en territorio extranjero”. Por lo tanto, la

Corte decidió determinar el alcance de esta frase. Tras un análisis literal, la Corte señaló que era claro que la

disposición se refería a que las personas que buscan asilo recibirían protección en el territorio de un Estado que no

era el de su nacionalidad o el de su residencia habitual.

Tras una revisión de otros tratados latinoamericanos como la Convención sobre Asilo de La Habana y el Tratado

sobre Asilo y Refugio Políticos de Montevideo de 1939, la Corte advirtió que las fórmulas “en territorio” o “en

territorio extranjero” se utilizaban para denotar la protección brindada en el territorio de un Estado en el marco del

asilo territorial, por oposición al asilo diplomático. Ergo, podía inferirse que en la CADH y en la Declaración se

aludía a la protección derivada del asilo territorial. A criterio de la Corte, la intención de no incluir el asilo

diplomático dentro de la esfera del sistema interamericano pudo deberse a la voluntad de concebirlo como un

derecho del Estado y, de esta forma, conservar la potestad discrecional para su otorgamiento o denegación en

situaciones concretas.

La Corte se refirió específicamente a la consulta sobre las obligaciones internacionales que se derivaban de la

Convención Americana y de la Declaración Americana en una situación de asilo diplomático para el Estado

asilante. Pese a que ambos cuerpos solo incluían el asilo territorial no dejaban en desamparo a las personas que

buscaban protección en locales diplomáticos, sino que su estatus y las obligaciones a cargo del Estado de acogida

se rigieran en el marco específico de los respectivos convenios interamericanos con carácter interestatal. Aunque no

se consideró que otorgar asilo constituya una función diplomática o consular de acuerdo al derecho internacional

general, los Estados tenían la obligación de respetar, por medio de todos sus funcionarios públicos y autoridades

estatales, los derechos y libertades reconocidos en la Convención de todas las personas bajo su jurisdicción sean o

no nacionales. En consecuencia, subsistían determinadas obligaciones en el supuesto de que se estableciera que la

persona que acudía a la sede diplomática en búsqueda de protección se encontraba bajo jurisdicción de ese Estado.

Posteriormente, la Corte indicó que el uso del término jurisdicción en el artículo 1.1. de la CADH implicaba el

deber del Estado de respeto y garantía de los derechos humanos a toda persona que se encontraba dentro de su

territorio o que, de cualquier forma, fuera sometida a su autoridad, responsabilidad o control. Por lo tanto, el hecho

de que una persona estuviera sometida a una jurisdicción del Estado no equivalía a que se encontrara en su

territorio. El término jurisdicción de la Convención contemplaba circunstancias en que conductas extraterritoriales

de los Estados constituían un ejercicio de la jurisdicción por parte de dicho Estado. La Corte concluyó que los

Estados de acogida estaban obligados por lo dispuesto en artículo 1.1. de la Convención en tanto estén ejerciendo

control, autoridad o responsabilidad sobre alguna persona, con independencia de que esta se encontrara en el

territorio terrestre, fluvial, marítimo o aéreo de dicho Estado. Ergo, las obligaciones del sistema interamericano

eran aplicables a las actuaciones de los agentes diplomáticos desplegados en el territorio de terceros Estados

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siempre que pudiera establecerse el vínculo personal de jurisdicción con la persona

concernida.

Un componente integral del derecho a buscar y recibir asilo es la obligación del Estado de no devolver de ningún

modo a una persona a un territorio en el que sufra riesgo de persecución. El principio de no devolución era la

piedra angular de la protección internacional de las personas refugiadas y solicitantes de asilo. Este principio era

una norma consuetudinaria de Derecho Internacional vinculante para todos los Estados fueran o no partes de la

Convención de 1951 o del Protocolo de 1967. Gracias a la evolución del derecho internacional de los derechos

humanos, ahora el principio de no devolución era considerado una garantía de diversos derechos humanos

inderogables porque buscaba preservar la vida, libertad o la integridad de una persona protegida.

La Corte indicó que otras disposiciones en materia de derechos humanos como, por ejemplo, la prohibición de

tortura y otras penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes generaran una base sólida de protección contra la

devolución. Dentro de las obligaciones de respetar y hacer respetar las normas de protección de los derechos

humanos se desprendía el deber del Estado de no deportar, devolver, expulsar, extraditar o remover de otro modo a

una persona que estuviera sujeta a su jurisdicción a otro Estado o a un tercer Estado que no fuera seguro,

especialmente, cuando existiera presunción fundada para creer que estaría en peligro de ser sometida a tortura,

tratos crueles o similares.

La Corte indicó también que el principio de no devolución alcanzaba a toda persona extranjera y no solo a una

categoría específica dentro de los extranjeros como sería los solicitantes de asilo y refugiados. De la misma forma,

explicó que la no devolución se aplica no solo en el territorio de un Estado, sino en la frontera, las zonas de tránsito

internacional y en altamar, en razón del rol preponderante que ejerce para garantizar el acceso al asilo territorial.

Sobre el artículo 22.8 de la Convención, la Corte estimó que no se estableció una limitación geográfica por lo que

la aplicación del principio de no devolución no se circunscribía a que la persona se encontrara en el territorio del

Estado, sino que obligaba a los Estados de manera extraterritorial, siempre que las autoridades ejercieran o el

control efectivo sobre tales personas, como podía suceder en las legaciones, que por su propia naturaleza se

encontrara en el territorio de otro Estado con su consentimiento. Asimismo, en virtud de este artículo, la expulsión

o devolución a otro país fuera o no de origen no solo concernía al Estado al cual se expulsaba, devolvía o

extraditaba a la persona, sino a cualquier Estado al cual pudiera a su vez expulsar, devolver o extraditar

posteriormente a la persona, a este se conocía como devolución indirecta.

La Corte estimó que, en sede diplomática para los Estados de acogida, en el marco del principio de no devolución,

eran exigibles algunas obligaciones específicas como, por ejemplo, las autoridades competentes debían, a menos,

entrevistar a la persona que alegara estar en riesgo y realizar una evaluación previa o preliminar para determinar si

existía peligro en caso de expulsión. El riesgo debía ser real, es decir, el Estado debía realizar un examen

individualizado para verificar y evaluar las circunstancias aducidas por la persona que revelaban que pudiera sufrir

un menoscabo en su vida, libertad, seguridad o integridad en del país al cual se pretendía devolverla.

Asimismo, la Corte precisó que la situación jurídica de la persona que acudiera a la legación diplomática tampoco

podía quedar en un limbo o prolongarse indefinidamente. La persona no solo tenía derecho a no ser devuelta, sino

que este principio imponía otras obligaciones al Estado que, aunque no implicaban per sé que se debía otorgar el

asilo en su sede diplomática, sí imponían la adopción de medidas diplomáticas incluida la solicitud al Estado

territorial de expedir un salvoconducto o de otra índole que estuvieran bajo su autoridad de conformidad con el

derecho internacional para asegurar a los solicitantes la garantía de los derechos convencionales.

Tras las consideraciones expuestas, la Corte opinó por unanimidad que el derecho a buscar y recibir asilo en el

marco del sistema interamericano se encontraba configurado como un derecho humano a

buscar y recibir protección internacional en territorio extranjero. Lo anterior incluía el estatuto de refugiado según

los instrumentos pertinentes de las Naciones Unidas o las correspondientes leyes nacionales y el asilo territorial

conforme a las convenciones interamericanas sobre la materia. De otra parte, el asilo diplomático no se encontraba

protegido bajo el artículo 22.7 de la Convención Americana o el artículo XXVII de la Declaración Americana, sino

que se rige por las convenciones de carácter interestatal. Adicionalmente, el principio de no devolución era exigible

por cualquier persona extranjera sobre la que el Estado en cuestión estuviera ejerciendo autoridad o se encontrara

bajo su control efectivo con independencia de que se estuviera en el territorio terrestre, fluvial, marítimo o aéreo

del Estado. Finalmente, este principio no solo implicaba que la persona no fuera devuelta, sino que imponía

obligaciones positivas sobre los Estados.

5. Jurisprudencia citada

●Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Excepciones Preliminares, Fondo,

Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4.

●Corte IDH, Caso de las Niñas Yean y Bosico Vs. República Dominicana. Excepciones Preliminares,

Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Serie C No. 130.

●TEDH, Caso Al-Skeini y otros Vs. Reino Unido, No. 55721/07. Sentencia de 7 de julio de 2011.

●Corte IDH, Caso Familia Pacheco Tineo Vs. Estado Plurinacional de Bolivia. Excepciones

Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2013. Serie C No. 272

●TEDH, M.S.S. Vs. Belgica y Grecia No. 30696/09. Sentencia de 21 de enero de 2011.

●TEDH, Saadi Vs. Italia, No. 37201/06. Sentencia de 28 de febrero de 2008.

6. Palabras clave

●Nacionalidad.

●Principio de no devolución.

●Refugiados.

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