¿Convergencia sin difusión? Análisis comparativo de la elección de indicadores del desempeño de las funciones públicas en la Administración Tributaria y en la Seguridad Social

• Author: Christian van Stolk - Kai Wegrich
• Position: Analista senior en RAND Europa, Cambridge - Catedrático de Gestión Pública en la Escuela Hertie de Gobernanza, Berlín
• Pages: 71-101

Page 71

Ver notas ¹, ² y ³

Este artículo compara la elección de los indicadores del desempeño de las funciones públicas en distintos países, en dos sectores esenciales de la actividad estatal: la Administración Tributaria y la Seguridad Social. Al tiempo que investiga la selección de indicadores del desempeño de las funciones públicas en seis países (Australia, Canadá, Países Bajos, Suecia, Reino Unido y EEUU), el artículo analiza las fuerzas motoras en la elección de los indicadores específicos, en el contexto de las tradiciones administrativas y de los más recientes planes de reforma de cada país, por un lado; y la tendencia al intercambio internacional y los patrones de actuación (benchmarking), por el otro. El artículo indaga la significación y la interacción relativa de las diferentes fuerzas motoras en dicha elección, y cómo ésta configura el desarrollo y la aplicación de los indicadores del desempeño de las funciones públicas. Con dicho fin, combina los enfoques institucionales con la literatura acerca de los mecanismos y efectos del intercambio internacional y de la difusión de las políticas públicas. Nuestro análisis sugiere que las amplias similitudes existentes están ligadas a similitudes en las actividades y en los valores esenciales que subyacen en las reformas actuales de la función pública. La variación en la elección en los indicadores del desempeño de las funciones públicas (IDs) refleja factores nacionales, como las disposiciones en la gobernanza, a través de los cuales se filtran tendencias de reformas más amplias. Estas disposiciones también mediatizan cualquier observación internacional directa.

Notas para los profesionales

Este artículo pretende contribuir al debate acerca de cómo las organizaciones podrían aprender de la experiencia de otros, en el diseño de indicadores del desempeño de las funciones públicas, y de sistemas de gestión. El potencial para el aprendizaje entre países y entre departamentos es especialmente alto en categorías donde una organización en concreto no ha desarrollado toda-

Page 72

vía los indicadores del desempeño de las funciones públicas, mientras que otras ya los han desarrollado. Pero cualquier lectura comparativa que se haga desde las elecciones de otros países debería tener en cuenta que la definición y el uso de los indicadores del desempeño de las funciones públicas están substancialmente movidos por las tradiciones institucionales de cada país, por las disposiciones de gobernanza, y por enfoques nacionales más amplios acerca de la gestión del desempeño de las funciones públicas. El diseño de los indicadores del desempeño de las funciones públicas debería prestar especial atención a las relaciones de responsabilidad pública en las que están inmersas las agencias.

Palabras clave

Tipología de indicadores del desempeño de la función pública, objetivos, patrones de actuación internacional (benchmarking), fuerzas motoras nacionales e internacionales, factores relativos a cada sector de la Administración y al paradigma, administración tributaria, seguridad social.

Introducción

El cambio que se percibe en la atribución de responsabilidades dentro de la función publica, al centrarse dicha responsabilidad en la productividad y en los resultados, en lugar de fijarse en las aportaciones con las que se la dota, parece ser una de las fuerzas motoras del desarrollo y aplicación de los indicadores del desempeño de las funciones públicas (IDs), tomados como parte de la valoración del desempeño de las funciones públicas, y de los sistemas de gestión. Cualquier intento de hacer responsable a cualquier organización de su «desempeño de las funciones públicas» sería fútil sin indicadores que permitieran valorar dicho desempeño a efectos de hacer una comparación a lo largo del tiempo y entre las distintas jurisdicciones. El desarrollo de indicadores del desempeño de las funciones públicas viables puede, por lo tanto, considerarse la primera piedra a la hora de edificar cualquier sistema de gestión del desempeño de las funciones públicas. Si atendemos a su diseño, cualquier sistema de indicadores del desempeño de las funciones públicas ha de regirse de acuerdo con ciertos estándares y criterios de diseño, tales como que los indicadores reflejen los aspectos relevantes de las respectivas actividades organizativas o programáticas, en lugar de aspectos menores, aunque fácilmente aprehensibles; o que los indicadores representen dicha actividad de un modo coherente. En este sentido, el diseño de los indicadores del desempeño de las funciones públicas estaría movido por las contingencias de las respectivas organizaciones, o el entorno en que se desarrollen las distintas tareas. La conocida distinción de Wilson entre organizaciones de producción, procedimentales, de capacitación, y de gestión apunta a las diferencias entre las agencias y sus tareas, en términos de valoración de la productividad y los resultados (Wilson, 1989). El desarrollo de los indicadores del desempeño de las funciones públicas y de los sistemas de gestión sería mucho más adecuado y fructífero si tanto los redimientos como los resultados se pudieran medir (y se pudiera establecer una relación causal entre ambos).

Sin embargo, estos criterios de diseño y estas contingencias organizativas puede que sean tan solo parte de una serie de fuerzas motoras que conforman la elección de los indicadores del desempeño de las funciones públicas. Mucho se ha escrito

Page 73

acerca de los factores que conforman la adopción de las herramientas específicas para la reforma de la gestión pública; que van, desde las preferencias individuales de los burócratas que diseñan los departamentos, hasta el poder de las ideas; o desde los mecanismos isomórficos facilitados por los cada vez más intensivos inter-cambios y tranferencias entre jurisdicciones, hasta la robustez de las estructuras institucionales de cada país. En este artículo, exploramos el problema de la elección de los indicadores del desempeño de las funciones públicas, y las fuerzas motoras subyacentes, desde una perspectiva que compara países y sectores. El interés recae especialmente en los efectos de los intercambios y las transferencias internacionales y lo influyente que es esta faceta, cada vez más preponderante en la reforma administrativa, comparada con variables más propias de cada país, como las tradiciones administrativas nacionales y los planes de reforma más recientes.

Con este fin, el artículo asume un enfoque comparativo bastante amplio, abarcando seis países y dos sectores. Junto con la Administración Tributaria y el sector de la Seguridad Social, se incluyen dos sectores que pertenecen al núcleo mismo de las actividades estatales, pero que también se han visto sustancialmente afectados por las reformas de la gestión pública a lo largo de, aproximadamente, las dos últimas décadas. Ambos sectores presentan ejemplos de disputados problemas de gobernanza, estando la administración de la seguridad social cada vez más some-tida a presión para que se adapte a las demandas cambiantes de las políticas del Estado de Bienestar en la época de las restricciones presupuestarias, y de las ideas que conciben el Estado de Bienestar dirigido al empleo (welfare to work). Mientras que la labor de la Administración Tributaria puede que se discuta menos -se considera un mal necesario-, el desempeño de esta labor se ha visto sometida a crecientes presiones para su reforma. Hay otras similitudes entre esos dos sectores de la Administración: en especial, que ambos están entre los mayores contratadores del sector público, y tratan gran volumen de «casos». Esta es también la razón por la que ambos campos se considera que están vinculados cuando se debate sobre la evaluación del desempeño de las funciones públicas. Sin embargo, la razón clave para escoger dichos sectores no está en sus similitudes, sino en que cubren dos campos diferentes, aunque igualmente importantes de la actividad administrativa. Esta dimensión intersectorial añade valor a la comprensión de lo que se mide y el porqué. Las similitudes en los patrones de elección en estos sectores permitiría extraer inferencias relativas a la significación más general de aquellas fuerzas motoras, mientras que las diferencias apuntarían a las contingencias particulares.

La muestra de países elegida para esta comparación refleja el énfasis en los países occidentales que se considera que llevan las últimas dos décadas sumergidos extensivamente en reformas de la gestión pública. Al mismo tiempo, la inclusión de países del mundo anglosajón, Europa continental y Escandinavia ofrece un grado suficiente de variedad, en cuanto a tradiciones administrativas y escenarios institucionales, para garantizar la diversidad en lo relativo al diseño de los indicadores del desempeño de las funciones públicas. La tabla 1 facilita un primer vislumbre de las organizaciones de estos seis países, de las que se ocupa este artículo.

En cuanto a las fuentes y a los métodos, el análisis hace uso principalmente del análisis de documentos, incluyendo informes anuales y documentos de estrategia de las agencias relevantes de la Administración Tributaria y de la Seguridad Social,

Page 74

durante los años 2005-2006⁴. Los expertos y altos cargos de las Administraciones Tributarias y de la Seguridad Social estatales, las instituciones auditoras superiores y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) facilitaron información adicional. Un patrón común guió el análisis, ya que permitió agrupar en categorías principales todos los indicadores del desempeño de las funciones públicas que se aplicaron a estas agencias. Los IDs se agruparon en cuatro catergorías: actividades organizativas...