Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 2016
| Jurisdiction | Colombia |
| Subject Matter | Principio de rigidez específica,Resistencia constitucional,Sustitución de la Constitución,Principio de separación de poderes,Acuerdo final para la terminación del conflicto |
1. Identificación de la sentencia
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 2016.
2. Resumen
El 13 de diciembre de 2016 la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia declaró exequibles los artículos 1º
y 2º parciales del Acto Legislativo No. 01 de 2016. En él se estableció el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz estable y Duradera. La Corte explicó que la aprobación de las reformas
constitucionales señaladas en el artículo 1º, basadas en un procedimiento que constaba de cuatro debates ante el
Congreso de la República, con mayoría absoluta y control automático de constitucionalidad tenían como objetivo la
transición hacia la terminación del conflicto. Aclaró que eran de carácter transitorio y que estaban precedidas por un
proceso de refrendación popular. Por lo anterior, consideró que no se había presentado una sustitución a la Carta
Política por violar el principio de rigidez constitucional. Agregó que el artículo 2º no sustituía el principio de
separación de poderes, dado que no consideró que existiera un exceso del poder por parte del Gobierno Nacional al
realizar una revisión constitucional que confiriera facultades extraordinarias de manera temporal. Por todo lo anterior,
declaró la exequibilidad del acto legislativo. Por todo lo anterior, declaró la exequibilidad del acto legislativo.
3. Hechos
Jesús Pérez González-Rubio interpuso una acción de inconstitucionalidad apartándose de algunos de los contenidos
del Acto Legislativo No. 01 de 2016. Por medio de esta norma fueron establecidos los instrumentos jurídicos para
facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Dicho acuerdo fue la respuesta a un largo periodo de negociaciones
entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia). Con ellas
se quiso poner fin al conflicto armado entre la guerrilla y las Fuerzas Armadas colombianas, así como a las dinámicas
de violencia y masiva violación de derechos humanos que los colombianos han vivido durante los últimos 50 años.
Así entonces, el actor demandó parte del artículo 1º del Acto Legislativo, en el cual se determinó que el procedimiento
legislativo especial para la paz podría “ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses mediante
comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la República”. Adicionalmente en él se indicó que
los actos legislativos serían tramitados en una sola vuelta de cuatro debates y que el tránsito del proyecto entre una
y otra cámara sería de ocho días. El demandante explicó que la reforma introducida en la norma excedía los límites
de la competencia que tiene el Congreso, ya que alteraba el diseño de los mecanismos de reforma constitucional y al
hacerlo sustituía la rigidez como eje definitorio de la Constitución.
Así mismo, el actor solicitó la declaración de inconstitucionalidad parcial del artículo 2º en el cual se establecieron
las siguientes facultades presidenciales: “dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor del presente acto
legislativo, facúltese al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá
por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo”. El demandante consideró que
la norma sustituía el principio de separación de poderes, al conferir al Gobierno Nacional facultades extraordinarias
que excedían su poder y sin establecer una habilitación precisa para el legislador extraordinario.
Con base en lo anterior, se pronunciaron a favor de la acción de inconstitucionalidad el Ministerio Público, la
Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, la Unidad de Litigio Estratégico de la UIS, la Facultad de
Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena, y el ciudadano Juan Manuel Charria Segura. Dichos
actores coincidieron con el demandante en que el Congreso no podía alterar los ejes principales de la Constitución,
entre ellos, su reforma.
Por su parte, el Ministro del Interior, el Ministro de Justicia y del Derecho, el Alto Comisionado para la Paz, la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, el Alto Consejero para el Posconflicto, Derechos Humanos y
Seguridad, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, el
Director del Centro Nacional de Memoria Histórica, el Director General de la Agencia Colombiana para la
reintegración, la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos y el DPS, la Defensoría del Pueblo, el CINEP,
la Federación Nacional de Municipios, el Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de
Colombia y los ciudadanos Iván Orozco Abad, Alirio Uribe Muñoz y Yesid Reyes Alvarado se opusieron a los
argumentos del señor Pérez, pues adujeron que el acto legislativo mantuvo una lógica tanto ordinaria como
extraordinaria de la Constitución al querer preservar las instituciones permanentes y establecer algunas transitorias
encaminadas a superar el conflicto existente. Las intervenciones coincidieron en que la evaluación de la reforma
debía hacerse a la luz de un proceso de transición hacia la paz. Agregaron que la Constitución no contenía cláusulas
pétreas, ni inmodificables que impidieran realizar ciertos ajustes en beneficio de alcanzar la paz del país.
El 22 de agosto de 2016 la Corte Constitucional admitió la demanda y declaró la exequibilidad de los artículos
primero y segundo parciales del acto legislativo.
4. Decisión
La Corte Constitucional de Colombia tuvo que resolver si el Congreso incurrió en un vicio de competencia por
sustitución parcial de la Constitución al (i) establecer un procedimiento transitorio de aprobación de actos legislativos
compuesto por una vuelta, cuatro debates y un término de ocho días para su transición entre cámaras, como
mecanismo para facilitar el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y (ii) otorgarle
facultades extraordinarias al Presidente de la República por 180 días prorrogables para implementar el acuerdo final
del conflicto, sin expedir ningún acto legislativo y sujeto al control automático de constitucionalidad.
Antes de entrar a realizar las precisiones conceptuales planteadas en la sentencia, la Corte hizo un breve recuento
acerca del trámite legislativo que se necesitaba en Colombia para reformar la Constitución por medio de un acto
legislativo. Explicó que este podía promoverse a través del Congreso, de la ciudadanía, del Gobierno Nacional o de
los órganos representativos del orden territorial. Indicó que una vez el proyecto ingresara a la comisión
1
asignada,
sería debatido en sus dos cámaras (Senado y la Cámara de Representantes) cuatro veces en dos etapas. Aclaró que,
durante cada etapa, los proyectos debían ser analizados de la siguiente manera: 1r debate en comisión de la cámara
2
,
2do debate en la plenaria de la cámara, 3r debate comisión del senado, 4to debate en la plenaria del senado y luego
el mismo proceso se repetiría por una segunda vez. El alto tribunal aclaró que para su aprobación se debía contar con
1
Congreso de la República de Colombia, Ley 3º, 24 de marzo de 1992, artículo 2º: “Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes
funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente
a los asuntos de su competencia.Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las Cá maras serán siete (7)”.
2
En el ejemplo ilustrado, el 1r debate inicia en la Cámara de Representantes, sin embargo, las leyes en Colo mbia pueden tener origen en
cualquier de las cámaras.
la mayoría absoluta de los congresistas. Además, expuso que tan pronto se hubiese aprobado el proyecto de acto
legislativo, el Presidente de la República lo firmaría y luego pasaría al control constitucional del alto tribunal.
Una vez aclarado lo anterior, la Corte empezó entonces por realizar una aproximación conceptual acerca del
principio de rigidez de la Constitución de 1991. Explicó que dicho principio consistía en el diseño de herramientas
normativas que generaran resistencia al cambio del contenido consagrado en la Carta Política. Expuso que su objetivo
principal era el de crear procedimientos de reforma a la Constitución más difíciles y exigentes que aquellos que se
requerían para expedir una ley ordinaria. Indicó que debían ser: “procedimientos especiales agravados, en especial
en dos aspectos. Mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos”
3
. Ahora, la Corte también señaló que
dicha rigidez no era absoluta, sino específica, la cual contaba con diferentes tipos de resistencia al cambio.
El primer tipo que mencionó fue la resistencia constitucional relativa y señaló que hacía referencia a que la Carta
Política de 1991: (i) no preveía límites de intangibilidad material absoluta, ni cláusulas de perpetuidad. (ii)
Contemplaba tres mecanismos diferentes de reforma que “amplían el universo del cambio constitucional”
4
tales
como: el acto legislativo aprobado por el Congreso, el referendo constitucional y la asamblea nacional constituyente.
(iii) No se exigían mayorías superiores a la absoluta para ser modificada. (iv) Era posible poner en vigor una reforma
de la Constitución sin estar sujeta al referendo constitucional. (v) No era: “indispensable que las reformas
introducidas sólo por el Congreso deban estar medidas por una renovación de sus integrantes o por elecciones
parlamentarias en el interregno para que haya una refrendación popular previa”
5
.
Adicionalmente, el alto tribunal enfatizó que la Constitución debía ser susceptible de adaptación transicional. Aclaró
que, bajo el contexto de transición de un conflicto armado hacia un proceso de paz, la Corte debía examinar el
principio de resistencia constitucional con una dosis de adaptabilidad que pudiera asegurar la conservación de los
ejes centrales que sostienen al Estado colombiano. En otras palabras, señaló: “para garantizar la paz era preciso
permitir la celebración de un acuerdo de reconciliación lo cual exige cierta flexibilidad a la hora de aplicar los
principios que dominan el ejercicio de la función judicial sin desconocer las obligaciones internacionales de los
Estados en el compromiso universal de respeto a la dignidad y a los derechos humanos, sino permitiendo que se
cumplan de manera especial”
6
.
Una vez aclarado el primer tipo de resistencia al cambio, la Corte Constitucional entró a definir en qué consistía la
resistencia constitucional variable. Expuso que las reglas de reforma de la Constitución estaban abiertas a su
reformulación, siempre y cuando no fueran alteradas libremente, ni se buscara sustituir la Carta Política por otra
opuesta o integralmente diferente. Al respecto precisó: “no solo no hay disposiciones constitucionales que
expresamente se opongan a la reforma de esos mecanismos, ni forma parte de los rasgos que identifican el orden
constitucional colombiano el de la inmodificabilidad absoluta de sectores enteros del texto superior, sino que además
la Constitución ya ha experimentado enmiendas a los procedimientos de reforma”
7
.
Una vez aclarado lo anterior, el alto tribunal se refirió a la resistencia constitucional diversa e indicó que la
Constitución de 1991 se identificaba por contener una variedad y pluralidad de organismos y actores capaces de
3
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-816, 30 de agosto de 2004
4
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 20 16
5
Ibídem
6
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-579, 28 de agosto de 2013
7
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 2016
activar el poder de reforma constitucional. En otras palabras, sostuvo que la Carta Política habilitaba procedimientos
de reforma para que la ciudadanía, el gobierno, el Congreso y otras autoridades del orden territorial pudieran
iniciarlas. Aclaró que la Constitución fue pensada para que el papel de la ciudadanía fuera activo y con ello, que
tuviera una participación directa y decisiva: “en los actos legislativos mediante la elección originaria de los
congresistas, en el referendo en la votación de la consulta y en la asamblea nacional constituyente en la votación de
la consulta y la elección de los delegatarios (CP arts. 40, 375, 376 y 378)”
8
.
Por último, se refirió a la resistencia constitucional funcionalmente diferenciada y explicó que sería posible
modificar la Carta Política siempre y cuando no se buscara establecer un nuevo orden político, es decir, siempre que
no se quisiera sustituirla. Aclaró entonces que la sustitución era una figura que se presentaba cuando las intenciones
de la reforma perseguían el objetivo de cambiar la Constitución por otra opuesta o integralmente diferente. Expuso
que podría tener lugar sin declaraciones explícitas y en ejecutorias parciales o sucesivas.
La Corte precisó que para que la sustitución pudiera alterar un rasgo de la identidad de la Carta Política debía ser
“reemplazado por otro, no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado o suprimido, y en la hipótesis
de reemplazo el nuevo elemento debe ser opuesto o integralmente diferente al anterior, al punto que resulte
incompatible con la identidad de la Constitución de 1991”
9
. Por último, el alto tribunal indicó que, a diferencia de
una mera reforma constitucional, la sustitución sería posible únicamente cuando fuera invocada por el pueblo
mediante la invocación de la asamblea nacional constituyente.
Luego de haber abordado los tipos de resistencia al cambio que componen la rigidez específica de la Constitución
Política en Colombia, la Corte realizó un recuento jurisprudencial sobre el principio de separación de poderes.
Advirtió que dicho principio se componía de los siguientes elementos: “(i) a cada una de las ramas y órganos del
Estado se le asigna una función principal identificable y en principio diferente a la principal de las demás, pero
susceptible de conjugarse con otras funciones accesorias diferentes; (ii) esa distribución de funciones debe atender a
la naturaleza del órgano o la rama, y no es entonces suficiente una división de funciones si no se adjudican en atención
los atributos de poder público de quien las detenta; (iii) cada una debe ajustar sus actuaciones al principio de
colaboración armónica; (iv) y todas están sujetas al control de otras ramas u organismos del poder público”
10
.
La Cote aclaró que el principal objetivo del principio en cuestión radicaba en evitar la concentración excesiva o
arbitraria del poder público, dado a que esto propiciaba el abuso de los derechos y las libertades constitucionales del
Estado.
Realizadas las precisiones conceptuales, el alto tribunal se dispuso a resolver los dos problemas jurídicos presentados.
Frente al primer artículo concluyó que la creación de un trámite legislativo compuesto por cuatro debates ante el
Congreso de la República, con mayoría absoluta y control automático de constitucionalidad, era un procedimiento
legislativo especial, excepcional y transitorio cuyo objetivo era el de facilitar la implementación del acuerdo final
para la terminación del conflicto. Explicó que la norma contenía un procedimiento especial en el que se dejaba en
claro que desaparecería en los seis meses siguientes a su entrada en vigor y que podía realizarse bajo condiciones
estrictas.
8
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-150, 8 de abril de 2015
9
Colombia, Corte Constitucional, C-1040, 19 de octubre de 2005
10
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699 de diciembre 2016
Así pues, la Corte expresó que no se violaba el principio de rigidez constitucional ni había una sustitución parcial,
ya que dicha rigidez estaba sujeta a adaptarse a la transición, más si trataba de un acto legislativo encaminado a
garantizar el cumplimiento del acuerdo de paz. Indicó que el primer artículo demandado no proponía cambiar
enteramente la constitución, ni sus ejes principales. Al respecto, la Corte precisó lo siguiente: “Esto significa que
subsisten los mecanismos permanentes de enmienda constitucional, los cuales no son entonces ni suspendidos ni
derogados. Además, implica que el procedimiento solo puede usarse para desarrollar el acuerdo final, y no para
introducir reformas desprovistas de conexidad con este último”
11
.
La Corte aclaró que la norma acusada no desbordaba los límites de la competencia del Congreso, al señalar un
mecanismo especial para producir actos legislativos con una etapa parlamentaria compuesta por cuatro debates, con
mayoría absoluta y ocho días de transición entre las cámaras. Consideró que no había alteración alguna, ya que el
procedimiento estipulado en el acto legislativo mantenía la resistencia al cambio de las normas constitucional por
encima de las de las leyes, pues dicho procedimiento no igualaba las previsiones constitucionales con las de las leyes.
De igual forma aclaró que el Acto Legislativo no suprimía ni la diversidad en los mecanismos de enmienda, ni en
sus formas de activación, así como no equiparaba el poder constituyente a la competencia de revisión constitucional.
Por el contrario, dijo que garantizaba: “la participación ciudadana, pues exige refrendación popular y control
constitucional, y en ambas instancias puede intervenir cualquier ciudadano; prevé tiempos de pausa y enfriamiento
adicionales, toda vez que además de los cuatro debates contempla la refrendación popular previa de los contenidos
y un control automático y posterior de constitucionalidad”
12
.
Finalmente, la Corte Constitucional concluyó que el artículo segundo parcial del acto legislativo tampoco violaba el
cumplimiento del principio de separación de poderes al establecer una habilitación extraordinaria para que el
Presidente de la República expidiera decretos ley que facilitaran la implementación del acuerdo final por un periodo
de 180 días, pues: (i) no excluía otras leyes habilitantes que le confirieran al mandatario facultades extraordinarias
dentro del orden constitucional permanente para desarrollar el acuerdo final. (ii) Las facultades se extenderían
únicamente por un periodo de 180 días. (iii) No podría usarse para expedir actos legislativos, leyes estatutarias,
orgánicas, leyes códigos o leyes que necesitaran de mayorías calificadas o absolutas para su aprobación. (v) Se
sujetaba al control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigor dentro de los dos meses siguientes
a su aprobación. (iv) La norma demandada contemplaba garantías suficientes para evitar que el congreso se viera
privado de su competencia legislativa. Por todo lo anterior, el alto tribunal se distanció de los argumentos presentados
por el actor y en su lugar declaró exequibles los artículos del Acto legislativo No. 01 de 2016.
5. Jurisprudencia citada
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-544, 1 de octubre de 1992
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C- 1200, 9 de diciembre de 2003
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C- 551, 9 de julio de 2003
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C- 970, 7 de octubre de 2004
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C- 971, 7 de octubre de 2004
11
Ibídem
12
Ibídem
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C- 040, 27 de enero de 2005
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-153, 7 de marzo de 2007
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-1056 6 de diciembre de 2012
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C- 740, 23 de octubre de 2013
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C- 150, 8 de abril de 2015
6. Palabras clave
● Principio de rigidez específica
● Resistencia constitucional
● Sustitución de la Constitución
● Principio de separación de poderes
● Acuerdo final para la terminación del conflicto
1. Salvamento de voto
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 2016, Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
2. Resumen
La magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado se apartó parcialmente del fallo de la Sentencia C-699 de 2016, pues
consideró que la sala plena excedió sus competencias cuando asumió oficiosamente estudiar el artículo 5º del acto
legislativo No.01 de 2016, a pesar de que este no fue demandado por la parte. También consideró que el artículo 2º
del acto legislativo afectaba gravemente la separación y equilibrio de poderes, ya que le atribuía facultades
legislativas excesivas al ejecutivo. Finalmente, expuso que el carácter de un proceso de paz no era motivo suficiente
para justificar la concesión de poderes excesivos al ejecutivo y que con ello no se lograba asegurar la vigencia de la
integridad y supremacía de la Constitución.
3. Hechos
El 13 de diciembre de 2016 la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia declaró exequibles los artículos 1º
y 2º parciales del acto legislativo No. 01 de 2016. En él se estableció el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz estable y Duradera. La Corte explicó que la aprobación de las reformas
constitucionales señaladas en el artículo 1, basadas en un procedimiento que constaba en cuatro debates ante el
Congreso de la República, con mayoría absoluta y control automático de constitucionalidad, tenían como objetivo la
transición hacia terminación del conflicto, eran de carácter transitorio y estaban precedidas por un proceso de
refrendación popular.
Por lo anterior, consideró que no se había presentado una sustitución a la Carta Política por violar el principio de
rigidez constitucional. Agregó que el artículo 2º no sustituía el principio de separación de poderes, dado que no
consideró que existiera un exceso del poder por parte del Gobierno Nacional el realizar una revisión constitucional
que confiriera facultades extraordinarias de manera temporal. Por todo lo anterior, declaró la exequibilidad del Acto
Legislativo. En respuesta a lo anterior, la Magistrada Ponente Gloria Stella Ortiz Delgado se apartó parcialmente de
la decisión adoptada con respecto a la exequibilidad de los Artículos 1º y 2º del Acto Legislativo.
4. Decisión
La magistrada centró su intervención en tres puntos. En el primero hizo referencia al exceso de competencia que
hubo por parte de la Sala Plena al haber entrado a evaluar la constitucionalidad del artículo 5º del acto legislativo
No. 01 de 2016, mediante el cual se señaló: “el presente acto legislativo rige a partir de la refrendación popular del
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”
13
. La magistrada
consideró problemático que en la providencia se pronunciara sobre el artículo mencionado, especialmente sobre la
expresión “refrendación popular”, debido a que el demandante no solicitó la declaración de inexequibilidad de la
norma.
Aclaró que en diversas sentencias se ha destacado el carácter rogado que tenía el control constitucional, debido a que
13
Congreso de Colombia, Acto Legislativo 01, 07 de julio de 2016
este debería activarse: “con la demanda de constitucionalidad y se circunscribe a los específicos cargos formulados
por el demandante, los cuales sólo pueden denunciar vicios de procedimiento en la formación del acto”
14
.
Adicionalmente, precisó que la Corte no estaba habilitada para estudiar la constitucionalidad de disposiciones que
no hicieran parte del sistema normativo por estar derogadas o porque habían dejado de producir efectos, en tanto
dichas circunstancias no hubieran podido confrontar el contenido en la Constitución Política. En síntesis, la
magistrada alegó que la Corte carecía de la competencia para haber realizado el análisis de los contenidos del artículo
5º, ya que se arrogó una facultad de la que no disponía para pronunciarse.
Ahora bien, el segundo punto discutió la afectación que el fallo pudo causar al principio de separación de poderes.
La magistrada expresó que el artículo 2º
15
del acto legislativo generaba una ruptura al principio de separación de
poderes, pues le otorgaba facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza
de ley relacionados con la “Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Tampoco
estuvo de acuerdo con que se declarara exequible un artículo que fortaleciera más al ejecutivo, debido a que ello
implicaba afectar negativamente: “una garantía institucional para el funcionamiento del Estado Constitucional, pues
permite que haya que un manejo contenido del poder por parte de cada una de las ramas del poder público, de tal
forma se previene que los poderes más fuertes del Estado Usurpen las competencias de otras más débiles”
16
.
Por último, consideró que aún cuando reconocía a la paz como uno de los fines esenciales del modelo de Estado
adoptado en la Constitución Política y que para ello era necesario implementar diversos mecanismos para propender
su inclusión, estos no podían generar la fractura del orden constitucional y la posible generación de nuevos conflictos.
En su opinión los artículos demandados en la Sentencia C-699 de 2016: (i) minimizaban la atribución de facultades
legislativas al otorgárselas al ejecutivo, (ii) no establecían límites indispensables que no socavaran las funciones del
Congreso. (iii) Dotaron al ejecutivo de potestades extremas que podían llegar a afectar elementos centrales y
decisivos del orden constitucional vigente. De esta manera, la magistrada ponente salvó parcialmente su voto al
manifestar su desacuerdo frente al fallo adoptado en la providencia.
5. Jurisprudencia citada
No se citó jurisprudencia
6. Palabras clave
● Principio de separación de poderes
● Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
● Juicio de sustitución
14
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016, Salvamento de voto Glor ia Stella Ortiz Delgado.
15
Congreso de Colombia, Acto Legislativo 01, 07 de julio de 2016, artículo 2º: “Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia
del presente acto legislativo, facúltase al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por
objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera. Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir acto s legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.L os decretos
con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán con trol de constitucionalidad automático posterior a su entrada en
vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalida d de estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional
dentro de los dos meses siguientes a su expedición”.
16
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016, Salvamento de voto Gloria Stella Ortiz Delgado.
● Principio de rigidez constitucional
● Refrendación popular
1. Salvamento de voto
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 2016, Salvamento de voto Magistrado Ponente
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
2. Resumen
El Magistrado Ponente Luis Guillermo Guerrero Pérez se apartó de las razones por las cuales se declaró la
exequibilidad en la Sentencia C-699 de 2016. En su opinión, el mecanismo de refrendación popular analizado en la
sentencia no era lo suficientemente fuerte y estructurado como para haber podido garantizar una participación
popular y una mayor capacidad deliberativa a las otras ramas del poder público. Asimismo, planteó que la Sala Plena
aprobó un esquema de reforma a la Constitución el cual suprimió y sustituyó los ingredientes primordiales contenidos
en la Carta Política. Por esta razón, consideró que podía llegar a generar profundas implicaciones en la vida política,
social y económica de los colombianos
3. Hechos
El 13 de diciembre de 2016 la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia declaró exequibles los artículos 1º
y 2º parciales del acto legislativo No. 01 de 2016. En él se estableció el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz estable y Duradera. La Corte explicó que la aprobación de las reformas
constitucionales señaladas en el artículo 1 basadas en un procedimiento que constaba en cuatro debates ante el
Congreso de la República, con mayoría absoluta y control automático de constitucionalidad tenían como objetivo la
transición hacia terminación del conflicto, eran de carácter transitorio y estaban precedidas por un proceso de
refrendación popular. Por lo anterior, consideró que no se había presentado una sustitución a la Carta Política por
violar el principio de rigidez constitucional. Agregó que el artículo 2º no sustituía el principio de separación de
poderes, dado que no consideró que existiera un exceso del poder por parte del Gobierno Nacional al realizar una
revisión constitucional que confiriera facultades extraordinarias de manera temporal. Por todo lo anterior, declaró la
exequibilidad del Acto Legislativo. En respuesta a lo anterior, el Magistrado Ponente Luis Guillermo Guerrero Pérez
se apartó de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena en la Sentencia C-699 de 2016.
4. Decisión
El magistrado ponente se apartó de la decisión tomada en la Sentencia C-699 de 2016, pues aclaró que los
procedimientos de reforma constitucional del acto legislativo No.01 de 2016 sustituían la constitución al suprimir el
principio de separación de poderes y la idea de rigidez constitucional. Primero, explicó que debió haberse incluido
el artículo 5º del acto legislativo a las consideraciones del fallo, debido a que en él se estableció un tipo de
refrendación popular débil, que limitaba la participación directa de la ciudadanía y la posibilidad de un consenso
ciudadano sobre todos los contenidos del Acuerdo de Paz. Indicó que si bien en el artículo 5º se ordenó que el acto
legislativo se regía a partir de la refrendación popular del Acuerdo, ello no era suficiente en tanto reemplazaba: “la
participación directa de la ciudadanía por una labor interpretativa del Congreso que, se dice de buena fe, pero que
estará, en todo caso, sujeta al libre juego de las mayorías”
17
.
17
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 2016, Salvamento de voto Luis Guillermo Guerrero Pérez
Aseveró que el Acuerdo Final al realizar reformas estructurales al ordenamiento jurídico colombiano en temas
sensibles como la jurisdicción especial para la paz, la estructura agraria y la participación política, los espacios de
deliberación sólo hubieran resultado admisibles si el acuerdo hubiese alcanzado el aval popular a través de algún
mecanismo que de manera inequívoca hubiera asegurado el consenso ciudadano.
Segundo, el magistrado acusó al esquema de reforma constitucional declarado exequible en el artículo 1º del acto
legislativo, ya que este al reducir periodos de debate (de ocho a cuatro debates), redujo las oportunidades de reflexión
y de consenso, que bajo su óptica: “constituyen la fuente de legitimidad de la decisión del Congreso de la
República”
18
.
Expuso que el artículo no generaba alteraciones accesorias y secundarias, sino que producía un cambio sustantivo en
el modelo de reforma constitucional por vía del Congreso. Así defendió su postura: “fueron suprimidos y sustituidos
los ingredientes esenciales que le otorgaban identidad a los esquemas de reforma constitucional previstos de manera
general en el Texto Superior, como lo son la existencia de procesos abiertos de reflexión y deliberación, el
reconocimiento de múltiples y diversos actores políticos, la posibilidad de mejorar y optimizar progresivamente las
iniciativas de reforma, la existencia de procesos de construcción colectiva, y la generación permanente y continua
de espacios de consenso. Todos estos elementos quedaron desvanecidos y fueron reemplazados por otros que
responden a un paradigma político sustancialmente distinto”
19
. Por todo lo anterior, se distanció de la posición
mayoritaria que falló a favor de la constitucionalidad de los artículos demandados.
5. Jurisprudencia citada
El ponente no hizo referencia a ninguna providencia.
6. Palabras clave
● Principio de separación de poderes
● Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
● Juicio de sustitución
● Refrendación popular
18
Ibídem
19
Ibídem
1. Salvamento de voto
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016, Magistrado Ponente Alberto Rojas Ríos.
2. Resumen
El Magistrado Aberto Rojas Ríos se apartó parcialmente de la decisión tomada en la sentencia C-699 de 2016, pues
sostuvo que la Sala plena no debió abstenerse de ejercer el control judicial sobre el acto legislativo No.01 de 2016,
por medio del cual se estableció el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
estable y Duradera. Señaló que haberlo hecho implicó eludir la obligación constitucional de controlar y ajustar los
acuerdos políticos de la negociación sobre el Acuerdo Final. El magistrado alegó que en el análisis de la sentencia
se debió haber analizado el artículo 5º del Acto Legislativo, aún cuando no se hubiese demandado, ya que dicha
norma sometió el ejercicio de las competencias del Congreso a la voluntad popular, sin haber sido regulado en la
Constitución.
3. Hechos
El 13 de diciembre de 2016 la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia declaró exequibles los artículos 1º
y 2º parciales del acto legislativo No. 01 de 2016. En él se estableció el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz estable y Duradera. La Corte explicó que la aprobación de las reformas
constitucionales señaladas en el artículo 1 basadas en un procedimiento que constaba en cuatro debates ante el
Congreso de la República, con mayoría absoluta y control automático de constitucionalidad tenían como objetivo la
transición hacia terminación del conflicto, eran de carácter transitorio y estaban precedidas por un proceso de
refrendación popular. Por lo anterior, consideró que no se había presentado una sustitución a la Carta Política por
violar el principio de rigidez constitucional. Agregó que el artículo 2º no sustituía el principio de separación de
poderes, dado que no consideró que existiera un exceso del poder por parte del Gobierno Nacional al realizar una
revisión constitucional que confiriera facultades extraordinarias de manera temporal. Por todo lo anterior, declaró la
exequibilidad del acto legislativo. En respuesta a lo anterior, el Magistrado Ponente Alberto Rojas Ríos se apartó de
la motivación planteada en la Sentencia C-699 de 2016.
4. Decisión
El magistrado ponente salvó su voto parcialmente, pues a pesar de que celebró la aprobación del acto legislativo
como una herramienta para la realización del Acuerdo Final para la Paz, reparó sobre dos aspectos en particular. El
primero a saber tuvo que ver con la abstención de la Sala Plena a la hora de ejercer el control judicial total con
respecto a la vigencia del Acto Legislativo. Para el magistrado fue un desacierto trasladar al Congreso la decisión de
ejercer control sobre la norma demandada, puesto que ello implicaba: “no sólo eludir la obligación constitucional de
controlar y ajustar los acuerdos políticos de la negociación, que fueron vertidos en los actos jurídicos de reforma de
la Constitución (Acto legislativo 01 de 2016), sino también evitar el compromiso histórico que las circunstancias
imponían”
20
. Recalcó que no pudo entender los motivos por los cuales la mayoría de la Sala Plena avaló la decisión
de delegar al órgano legislativo cuando los problemas acerca de la vigencia de las normas era de naturaleza jurídica
y no política. Por ende, bajo su perspectiva eran los tribunales y no los órganos de representación los encargados de
20
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 2016, Salvamento de voto Alberto Rojas Ríos
ejercer el control sobre las mismas.
El segundo aspecto que mencionó en su intervención iba dirigido a reprochar que la sentencia descartara pronunciarse
sobre el artículo 5º del Acto Legislativo, debido a que este consagró que el Acuerdo Final entraría a regir a partir de
la refrendación popular. Para el ponente era indispensable realizar la integración del artículo mencionado debido a
que “el hecho de que el Congreso de la República hubiera sometido al pueblo su poder secundario como
constituyente, por la vía de un mecanismo sin potencialidad de reformar la Constitución (plebiscito), implicó un
vaciamiento de sus competencias, lo cual configura, sin mayores audacias interpretativas, una sustitución la
21
. Para el magistrado, la única posibilidad de someter a refrendación popular la vigencia de
un acto legislativo era la consagrada en el artículo 377
22
de la Constitución Política. Mediante este se establecía
mayor rigor para la modificación de ciertas materias relacionadas con derechos fundamentales, sus garantías,
procedimientos de participación popular, o el Congreso, si el 5% del censo electoral lo solicitaba dentro de los seis
días siguientes a la promulgación de la respectiva reforma.
El magistrado terminó su intervención expresando su acuerdo frente a la decisión tomada por la Sala Plena y afirmó
que la garantía de derechos fundamentales, entre ellos la paz, no podía depender de la voluntad de las mayorías, en
esa medida expuso que dichos derechos escapaban al ámbito de la negociación parlamentaria y al mismo tiempo, su
vigencia no podía estar sometida al querer de las mayorías, expresado en las urnas. Bajo este mismo argumento
manifestó que las funciones temporales que le fueron otorgadas al Presidente de la República, en vigencia del proceso
de paz para reformar los actos legislativos, sirvieron para sostener que la Constitución Política lo había investido de
competencias exclusivas y excluyentes para negociar la paz y por ello “no le impone del deber de someter lo acordado
a ninguna suerte de refrendación congresional o popular”
23
. Con base en todo lo anterior, salvó parcialmente su voto
por considerar que la Corte Constitucional abdicó sus competencias y cometió un error al abstenerse de pronunciarse
frente al artículo 5º del acto legislativo demandado.
5. Jurisprudencia citada
No se citó jurisprudencia
6. Palabras clave
● Principio de separación de poderes
● Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
● Refrendación popular
● Control de constitucionalidad
21
Ibídem
22
Colombia, Constitución Política de 1991, artículo 377, “ a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, si así lo solicita,
dentro de los seis meses si guientes a la promulgación del Acto Legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que integren el censo
electoral. La reforma se entenderá derogada por el voto negativo de la mayoría de los sufragante s, siempre que en la votación hubiere
participado al menos la cuarta parte del censo electoral”.
23
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 2016, Salvamento de voto Alberto Rojas Ríos
1. Salvamento de voto
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 2016, Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio
Palacio
2. Resumen
El magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio aunque celebró la declaración de exequibilidad de los artículos 1º
y 2º del acto legislativo No.01 de 2016, discrepó frente a la parte motiva de la Sentencia C-699 de 2016. En primer
lugar, explicó que se realizó un control de constitucionalidad implícito del artículo 5º del acto legislativo, el cual no
tenía lugar porque este no había sido demandado. En segundo lugar, sostuvo que se llevó a cabo un condicionamiento
tácito que ponía en peligro el proceso de paz al haberse establecido en la parte motiva de la sentencia que el acto
legislativo sólo entraría en vigencia tan pronto el Congreso aprobara la refrendación popular. El magistrado manifestó
que no debió haber impuesto ese requisito adicional, ya que no se había demandado el acto legislativo con ese objeto.
3. Hechos
El 13 de diciembre de 2016 la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia se pronunció acerca de la
constitucionalidad de los artículos 1º y 2º parciales del acto legislativo No. 01 de 2016. En él se estableció el Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y Duradera. La Corte entonces, explicó
que la aprobación de las reformas constitucionales señaladas en el artículo 1 basadas en un procedimiento que
constaba en cuatro debates ante el Congreso de la República, con mayoría absoluta y control automático de
constitucionalidad tenían como objetivo la transición hacia terminación del conflicto, eran de carácter transitorio y
estaban precedidas por un proceso de refrendación popular. Por lo anterior, consideró que no se había presentado
una sustitución a la Carta Política por violar el principio de rigidez constitucional. Agregó que el artículo 2º no
sustituía el principio de separación de poderes, dado que no consideró que existiera un exceso del poder por parte
del Gobierno Nacional al realizar una revisión constitucional que confiriera facultades extraordinarias de manera
temporal. Por todo lo anterior, el Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio salvó su voto expresando su
reproche frente a la inclusión del artículo 5º en la parte motivo de la Sentencia C-699 de 2016.
4. Decisión
El Magistrado Ponente salvó su voto de manera parcial, porque a pesar de manifestar su acuerdo frente a la decisión
tomada en el fallo de la providencia, se distanció del análisis que se llevó a cabo con respecto al control de
constitucionalidad del artículo 5º. Mediante este se indicó que el acto legislativo regiría a partir de la refrendación
popular del Acuerdo de Paz. A criterio del magistrado, dicha norma no debió haber sido analizada, puesto que no
fue demandada. Expresó que hubiera bastado con limitarse a declarar la constitucionalidad de los artículos 1º y 21
del acto legislativo para haber generado espacios “de discusión pública posterior a través de demandas ciudadanas
(vicios de forma y sustitución de eje definitorio de la Constitución) que se han presentado o se presenten, respetar la
presunción de constitucionalidad y brindar la necesaria seguridad jurídica al nuevo acuerdo de paz”
24
.
24
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 20 16, Salvamento de voto Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio
Palacio.
El ponente expresó que en la parte motiva de la Sentencia C-699 de 2016 se dijo que el acto legislativo No.01 de
2016 sólo entraría en vigencia, tan pronto: “una autoridad revestida de legitimidad democrática, sea el que defina
dentro del más amplio margen de apreciación si se han cumplido los principios de la refrendación popular como el
Congreso de la República"
25
. Para el ponente dicho pronunciamiento ralentizaba la constitucionalidad definitiva del
Acuerdo Final para la Paz, pues explicó que se disminuía la rapidez de su aprobación al tener que pasar por una doble
revisión. Primero por el Congreso y luego sería nuevamente revisado por la Corte para verificar si se cumplieron con
los elementos de la refrendación popular del artículo 5º. La situación descrita la encontró problemática debido a que,
desde su perspectiva, generaba incertidumbre jurídica el “abrir la posibilidad de interpretar que la Corte produjo un
condicionamiento implícito de la constitucionalidad, a la espera de una refrendación popular de parte del Congreso
con los requisitos especificados por la Corte en la Sentencia C-699 de 2016”
26
. Así entonces, el magistrado ponente
se apartó de la parte motiva de la providencia que declaró la exequibilidad del acto legislativo No.01 de 2016.
5. Jurisprudencia citada
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-579, 28 de agosto de 2013
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-577, 6 de agosto de 2014
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-379, 18 de julio de 2016
6. Palabras clave
● Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
● Refrendación popular
● Control de constitucionalidad
25
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 2016.
26
Ibídem
1. Salvamento de voto
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 2016, Magistrados Ponentes Luis Ernesto
Vargas Silva y Alejandro Linares Cantillo.
2. Resumen
Los magistrados ponentes se apartaron del alcance de la decisión y aclararon su voto por considerar que fue
innecesario otorgarle al Congreso de la República la facultad de revisar la validez del acto de refrendación popular,
el cual aparecía en el desarrollo del artículo 5º del acto legislativo No.01 de 2016. Desde su perspectiva, ello impuso
un requisito que no existía en la Constitución y se pasó por alto el papel que detentaba la Corte Constitucional en el
control de constitucionalidad de los proyectos de ley y actos legislativos.
3. Hechos
El 13 de diciembre de 2016 la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia se pronunció acerca de la
constitucionalidad de los artículos 1º y 2º parciales del acto legislativo No. 01 de 2016. En él se estableció el Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y Duradera. La Corte entonces, explicó
que la aprobación de las reformas constitucionales señaladas en el artículo 1 basadas en un procedimiento que
constaba en cuatro debates ante el Congreso de la República, con mayoría absoluta y control automático de
constitucionalidad tenían como objetivo la transición hacia terminación del conflicto, eran de carácter transitorio y
estaban precedidas por un proceso de refrendación popular. Por lo anterior, consideró que no se había presentado
una sustitución a la Carta Política por violar el principio de rigidez constitucional. Agregó que el artículo 2º no
sustituía el principio de separación de poderes, dado que no consideró que existiera un exceso del poder por parte
del Gobierno Nacional al realizar una revisión constitucional que confiriera facultades extraordinarias de manera
temporal. Por todo lo anterior, los Magistrados Ponentes Luis Ernesto Vargas Silva y Alejandro Linares Cantillo
distaron de la posición adoptada en el contenido de la Sentencia C-699 de 2016 con respecto al análisis del artículo
5º del acto legislativo No.01 de 2016.
4. Decisión
Los ponentes Luis Ernesto Vargas Silva y Alejandro Linares Cantillo coincidieron en su intervención al señalar que
compartían la orientación general de la sentencia. Sin embargo, repararon en el alcance que la Sala Plena le dio al
artículo 5º del acto legislativo No.01 de 2016, debido a que dentro del análisis de la providencia impusieron un
requisito innecesario a través de un nuevo acto de refrendación popular. Los magistrados precisaron que en la
motivación de la Sentencia C-699 de 2016 se determinó que el Congreso debía evaluar si se estaba ante un acto de
refrendación popular, como requisito previo al control automático de constitucionalidad que surtiera, una vez
promulgada la primera normatividad relacionada con el Acuerdo Final para la Paz.
Lo anterior resultó problemático para los ponentes por tres motivos. Primero, porque el proceso de refrendación del
artículo 5º del acto legislativo exigía una nueva convocatoria del pueblo, mediante un mecanismo de participación
directa el cual implicaba imponer un requisito que no existía en la Constitución. Según los magistrados, “la
competencia del Presidente para suscribir acuerdos de paz es autónoma. Entonces, la exigencia constitucional que
impone la convocatoria al cuerpo electoral para que avale una decisión de política pública, es que la misma tenga
efectos sustantivos y no sea desconocida por los poderes constituidos. Esto significa, para el caso analizado, que el
texto del Acuerdo Final sometido a plebiscito especial debía modificarse, lo que efectivamente sucedió”
27
.
El segundo punto que tocaron fue que la Corte Constitucional debió haber asumido el control constitucional del acto
de refrendación popular que el Congreso efectuó, luego de la renegociación del Acuerdo suscrito entre el Gobierno
Nacional y las FARC. Explicaron que de esa manera hubieran podido ver si “se estaba ante una decisión libre y
deliberativa, adoptada por una autoridad revestida de legitimidad democrática”
28
. Para ellos, la sala estaba
plenamente habilitada para realizar el análisis y resolver acerca del cumplimiento del requisito de refrendación
popular.
Por último, recalcaron que para los magistrados carecía de sustento suficiente la idea bajo la cual la validez del acto
de refrendación correspondía al Congreso, en tanto era la Corte quien “estaba llamada a verificar si el acto legislativo
acusado estaba o no vigente y, por lo mismo, si era viable su control de constitucionalidad por parte de esta
Corporación”
29
. En suma, advirtieron que no estuvieron de acuerdo con que el control de la refrendación popular
debiese resolverse en un trámite judicial póstumo al control del Congreso, puesto que ello ocasionaba un perjuicio a
la estabilidad jurídica necesaria para el uso posterior de los instrumentos del Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz. Por todo lo anterior, Luis Ernesto Vargas Silva y Alejandro Linares Cantillo
salvaron su voto frente al contenido de la Sentencia C-699 de 2016.
5. Jurisprudencia citada
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-303, 28 de abril de 2010
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-379, 18 de julio de 2016
6. Palabras clave
● Refrendación popular
● Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
● Control de constitucionalidad
27
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-699, 13 de diciembre de 2016, Magistrados Ponentes Luis Ernesto Vargas Silva y Alejandro
Linares Cantillo.
28
Ibídem
29
Ibídem
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Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-332, 17 de mayo de 2017
...fenómeno de cosa juzgada frente al literal f) del artículo 1º y al artículo 2º, debido a que la tensión ya se había resuelto en Sentencia C-699 de 2016. Con base en lo anterior, se pronunció y declaró únicamente inexequibles los literales h) y j) del artículo 1º advirtiendo que no pretendía......