La circulación de personas físicas en el Acuerdo de Retirada del Reino Unido de la Unión Europea

• Author: Miguel Gardeñes Santiago
• Position: Profesor titular de Derecho internacional privado de la Universidad Autónoma de Barcelona
• Pages: 72-115

www.reei.org

REEI, núm. 40, diciembre 2020

DOI: 10.17103/reei.40.04

LA CIRCULACIÓN DE PERSONAS FÍSICAS EN EL

ACUERDO DE RETIRADA DEL REINO UNIDO DE LA

UNIÓN EUROPEA

MOVEMENT OF NATURAL PERSONS IN THE

AGREEMENT FOR THE WITHDRAWAL OF THE UNITED

KINGDOM FROM THE EUROPEAN UNION

MIGUEL GARDEÑES SANTIAGO

Sumario: I. OBJETO DEL TRABAJO. II. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL

ACUERDO DE RETIRADA. III. CRITERIOS DE APLICABILIDAD DE LAS

DISPOSICIONES DEL ACUERDO DE RETIRADA SOBRE DERECHOS DE LOS

CIUDADANOS. IV. PREMISAS Y PRINCIPIOS BÁSICOS DEL AC UERDO DE

RETIRADA. V. DERECHOS RELACIONADOS CON LA RESIDENCIA. VI. DERECHOS

ECONÓMICOS Y PROFESIONALES. VII. COORDINACIÓN EN MATERIA DE

SEGURIDAD SOCIAL. VIII. DISPOSICIONES INSTITUCIONALES. IX. APLICACIÓN

DE LAS DISPOSICIONES SOBRE DERECHOS DE LOS CIUDADANOS EN LO RELATIVO

A GIBRALTAR. X. CONSIDERACIONES FINALES.

RESUMEN: La salida del Reino Unido de la UE supone un importante reto político y jur ídico. De entre los

múltiples problemas que se han planteado, sobresale el d e los derechos de circulación y residencia de los

ciudadanos afectad os y sus familiares. A pesar de que , en adelante, los nacionales del RU dejan de s er

ciudadanos de la Unión, y de q ue los ciudadanos de la UE ya no podrán ejercer los derec hos derivados de

dicha ciudadanía en el territorio de un Estado que ya no es miembro de la UE, la Segunda Parte del Acuerdo

de Retirada permite una conservación parcial del statu quo anterior, en b eneficio de los ciudadanos que en

el momento de finalizar el período transitorio se encontraran en una situación amparada por la reglas de

libre circulación y pretendieran seguir residiendo o trabajando en el Estado de acogida. El Acuerdo es un

instrumento de Derecho transitorio de cierta complejidad, y este trabajo analiza su contexto, sus principios

y criterios de aplicabilidad y los derechos que confiere.

ABSTRACT: The withdrawal of the United Kingdom from the EU is an important political and lega l

challenge. Among the many issues it has raised, those related to mobility and residence of citizens and their

Fecha de recepción del trabajo: 20 de noviembre de 2020. Fecha de aceptación de la versión final: 1 de

diciembre de 2020.

 Profesor titular de Derecho internacional privado de la Universidad Autónoma de Barcelona.

Este trabajo se ha realizado en el marco del proyecto “Brexit y libertad de establecimiento: aspectos

societarios, fiscales y de extr anjería”, financiado, en la convocatoria de 2017, por la Agencia Estatal de

Investigación del Ministerio de Econo mía, Industria y Competitividad, y cuyo investigador principal es el

profesor C. Górriz López. Su número de referencia es DER2017-8 8910.

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families are of utmost importance. Even though UK nationals are no longer Union citizens, and Union

citizens will not be able to exercise any more the rights related to EU citizenship in the territory of a State

that is no longer a member of the Union, the second part of the withd rawal agreement allows to maintain,

in part, the former statu quo for those citizens which, at the end of the transition period, find themselves in

a situation covered by EU rules on the free movement of persons and intend to keep it afterwards. The

withdrawal agreement is a rather complex instrument of transitional law, and this paper intends to analyse

its context, principles, applicability criteria and the rights it bestows.

PALABRAS CLAVE: Brexit. Acuerdo de Retirada. Derechos de los ciudadanos. Circulación de personas.

KEYWORDS: Brexit. Withdrawal Agreement. Citizens’ rights. Movement of persons.

I. OBJETO DEL TRABAJO

El objeto del presente trabajo es el de analizar la regulación de los derechos vinculados a

la circulación de personas en el Acuerdo de Retirada del Reino Unido (en adelante, RU)

de la Unión Europea (en adelante, UE). Tales derechos se regulan esencialmente en la

Segunda Parte del referido Acuerdo, relativo a los “derechos de los ciudadanos”. Se

analizarán, en primer lugar, los antecedentes y el contexto del Acuerdo de Retirada (II),

sus criterios de aplicabilidad (III), las premisas de la Segunda Parte y sus principios

básicos (IV), los derechos relacionados con la movilidad y la residencia (V), los derechos

económicos y profesionales (VI), la coordinación de los sistemas de seguridad social

(VII), las disposiciones institucionales (VIII), la aplicación de las disposiciones sobre

derechos de los ciudadanos en relación a Gibraltar (IX) y, por último, expondré unas

breves consideraciones finales (X). No abordaré, en cambio, la perspectiva de una posible

regulación, en lo que pueda afectar a las cuestiones de movilidad y residencia de personas

físicas, de un eventual acuerdo sobre las relaciones futuras entre la UE y el RU, que en el

momento de escribir estas líneas (noviembre de 2020) todavía no se habría celebrado.

Tampoco me ocuparé de la regulación específica contenida en los protocolos relativos a

Irlanda e Irlanda del Norte, por un lado, y a Chipre, por otro.

II. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL ACUERDO DE RETIRADA

Desde que se produjo el resultado del referéndum de junio de 2016 sobre la continuidad

o no del RU en la UE

1

, la salida del RU de la UE (el “Brexit”) ha sido un tema que ha

1

Para un análisis de las circunstancias sociales y políticas que condujeron al Brexit, CASTELLS, M.,

Ruptura. La crisis de la democracia liberal, Alianza Editorial, Madrid, 2017, pp. 51-58; sobre los diversos

aspectos que suscita la salida del RU de la UE, pueden consultarse diversas contribuciones, entre otras:

CORNAGO, N., DE CASTRO, J.L. y MOURE, L. (eds.), Repensar la Unión Europea: gobernanza,

seguridad, mercado interior y ciudadanía. XXVII Jornadas AEPDIRI (2017), Tirant lo Blanch, Valencia,

2019, pp. 81-124; número monográfico dedicado al Brexit de El Cronista del Estado Social y Democrático

de Derecho, núm. 84-85, enero-febrero de 2020; AEDIPr, t. XIX-XX (2019- 2020), pp. 81-124; PASTOR

PALOMAR, A., La preparación de las empresas españolas ante el Brexit: claves jurídicas, Thomson

Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2020.

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acaparado la atención político-mediática a ambos lados del Canal de la Mancha (atención

que, en mi opinión, sólo habría quedado eclipsada, muy recientemente, por la pandemia

del covid-19). Tras unos primeros meses de titubeos, el RU finalmente notificó a la UE

su intención de retirarse en marzo de 2017. A partir de aquí, y tal como prevé el artículo

50 del TUE, se abrió un período máximo de dos años durante el cual debían negociarse

las condiciones de salida. Por ello, la fecha de salida inicialmente prevista era el 30 de

marzo de 2019

2

. Las negociaciones no resultaron fáciles, y los plazos se apuraron,

dejando muy poco margen de tiempo para los procesos de ratificación parlamentaria en

la UE y en el Reino Unido. Una primera versión del Acuerdo fue consensuada en

noviembre de 2018, pero el Parlamento británico la rechazó en sucesivas ocasiones a lo

largo de 2019. Ello condujo a negociar sucesivas prórrogas -no exentas de dificultades

políticas y jurídicas- para retrasar la fecha de salida, a fin de evitar que el RU llegara a

convertirse en un Estado tercero sin que hubiera entrado en vigor un acuerdo sobre las

condiciones de salida (el temido escenario del “Brexit duro”)

3

. Finalmente, en octubre de

2019 se modificó el Acuerdo inicial (especialmente en lo relativo a la espinosa cuestión

del protocolo de Irlanda e Irlanda del Norte), y el texto fue objeto de aprobación

4

y

ratificación parlamentaria por ambas partes. Por parte de la UE, el texto fue aprobado

mediante la Decisión 2020/135, de 30 de enero de 2020

5

, y el Acuerdo entró en vigor el

2

A las 00:00, hora de Bruselas, o el 29 de marzo, a las 2 3:00, hora de Londres (en este sentido véase la

definición de “exit date” contenida en la Sección 20 (1) de la versión original de la European Union

(Withdrawal) Act de 2018 (texto accesible en:

https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2018/16/section/20/enacted).

3

Para un balan ce y análisis de los acontecimientos hasta el verano de 2019, vid. ARENAS GARCÍA, R.,

“El Brexit infinito o el ángel exterminador”, La Ley Unión Europea, núm. 72, julio de 2019; vid. también

la tribuna de DASTÍS QUECEDO, A., “El Brexit de nunca acabar”, REEI, núm. 37, junio de 2019, pp. 1-

6; un seguimiento de este proceso puede encontrarse en los sucesivos posts publicados en el blog Brexit y

libertad de establecimiento, del proyecto de investigación mencionado en la nota *, accesible en este enlace:

https://blogs.uab.cat/litigacioint11/

Este proceso dio lugar a interesantes dudas jurídicas, entre las que destacaría la de si era posible que el RU

pusiera fin al Brexit mediante una retirada unilateral de la notificación a la UE de su intención de salir de

dicha organización o si, por el contrario, para poner fin al Brexit también hubiera sido necesario que la UE

consintiera que el RU retirara su notificación. Esta duda, que fue sometida al TJUE mediante cuestión

prejudicial, fue respondida afirmativamente, admitiéndose así que bastaba con la sola decisión del RU de

poner fin al procedimiento de salida (STJUE Wightman, de 10 de diciembre de 2018, as. C-261/18,

conclusiones del Abogado General M. Campos Sánchez-Bordona de 4 de diciembre). Según el TJUE, la

notificación efectuada conforme al artículo 50 podría revocarse unilateralmente, siempre que no hubiera

llegado a entrar en vigor un acuerdo de retirada, o que el plazo de dos años previsto en el artículo 50.3, o

su posible prórro ga, no hubieran terminado, que la revocación de la notificación se efectuara conforme a

los procedimientos constitucionales del Estado en cuestión, y que la decisión tuviera un carácter inequívoco

e incondicional. En definitiva, ello suponía reconocer al RU una importante facultad de reconsiderar

autónomamente su decisión. El tiempo ha demostrado, sin embargo, que esta interpretación del artículo 50

del TUE ha quedado en el terreno de la pura hipótesis, al no haberse hecho uso de ella. Ahora bien, de ello

no debiera deducirse que la doctrina sentada por el Tribunal de Luxemburgo sea intrascendente, puesto que

podría aplicarse en otros procedimientos de salida de la UE que eventualmente pudieran darse en el futuro.

4

Texto final firmado en Bruselas y Londres el 24 de enero de 2020.

5

Publicada, junto con el texto del Acuerdo de Retirada, en el DOUE L 29, de 31 de en ero de 2020. En el

mismo DOUE se incluye la declaración de la UE realizada de conformidad con el artículo 185, párrafo

tercero, del Acuerdo, así como la información relativa a su entrada en vigor.