Chile, Tribunal Constitucional, sentencia No. 309, 4 de agosto de 2000

• Jurisdiction: Chile
• Subject Matter: Convenio Nº 169,Pueblos Indígenas,Concesiones mineras,Derecho de Propiedad

1. Identificación de la sentencia

Chile, Tribunal Constitucional, sentencia No. 309, 4 de agosto de 2000.

2. Resumen

Diputados del Congreso interpusieron requerimiento ante el Tribunal Constitucional para que este declarara la

inconstitucionalidad del Convenio Nº 169, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, adoptado

por la Organización Internacional del Trabajo el 27 de junio de 1989. Los requirentes alegaron, entre otros

argumentos, que el tratado afectaba el derecho de propiedad sin seguir los correspondientes procesos

expropiatorios, y también afectaba la soberanía nacional reconociendo a los pueblos indígenas como sujetos

jurídicos. Tras su discusión, el Tribunal rechazó toda y cada una de las partes del requerimiento presentado por

los parlamentarios indicando, por ejemplo, que el tratado no afectaba el derecho de propiedad al no ser una

normativa autoejecutable y que el concepto de pueblo indígena no implicaba el reconocimiento de una entidad

política, entre otros argumentos.

3. Hechos

El 15 de julio de 2000, 31 diputados en ejercicio interpusieron un requerimiento ante el Tribunal Constitucional

para que este declarara la inconstitucionalidad total del Convenio Nº 169, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en

Países Independientes, por no haber sido aprobado en la Cámara de Diputados con el rango de ley orgánica

constitucional, y por contravenir las Bases de la Institucionalidad.

Respecto al primer punto, declararon que el Convenio Nº 169 modificaba tácitamente las leyes orgánicas

constitucionales a que se referían a las siguientes normas de la Constitución: artículo 15 Nº 2 del Convenio, en

relación con el artículo 19 Nº 24 incisos 7º y 8º de la Constitución, sobre la ley orgánica constitucional sobre

concesiones mineras; artículo 7 Nº 2 del Convenio, en relación con el artículo 102 de la Constitución, sobre la

ley orgánica constitucional que regulaba lo concerniente a los consejos regionales; artículo 6 Nº 1 del Convenio,

en relación con el artículo 71 inciso 2º de la Constitución, sobre la ley orgánica constitucional relativa al Congreso

que debía establecer todo lo relativo a la tramitación interna de la ley; y el artículo 22 Nº 2 y 3 del Convenio, en

relación con el artículo 19 Nº 11 de la Constitución, sobre la ley orgánica constitucional de enseñanza que debía

establecer los requisitos mínimos que se deben exigir en cada uno de los niveles de la enseñanza escolar. Por todo

lo mencionado, los requirentes estimaron que se debió haber aprobado con rango de ley orgánica constitucional.

Sin embargo, este fue aprobado como norma de ley común.

Respecto del segundo punto, alegaron que uno de los elementos esenciales del Convenio era reconocer a los

pueblos indígenas o tribales en países independientes como sujetos jurídicos de derecho público. Sin embargo,

señalaron que no existía en la concepción constitucional chilena la posibilidad de conferirle a los entes colectivos

atribuciones nuevas o que limitaran la competencia de los órganos públicos, salvo a través de una reforma

constitucional. Que de esta forma, contravenía los artículos 1, 5, 62 a 72 y 102 de la Constitución, por lo que en

su integridad era inconstitucional.

Posteriormente, los requirentes expresaron fundamentos sobre la inconstitucionalidad de artículos específicos del

Convenio. En primer lugar señalaron que artículo 9 y 10 del tratado atentaban contra (1) el principio de igualdad

ante la ley consagrado en el artículo 19 Nº 2 de la Constitución, puesto que establecía una discriminación que

carecía de fundamentos y de razón, que era arbitraria y que se basaba en argumentos racistas, y (2) al artículo 19

Nº 3 incisos 7º y 8º de la Constitución, ya que ordenaba que se tomaran en consideración los métodos de represión

y costumbres de los pueblos, siendo esto impreciso e impidiendo así una tipificación cierta del hecho punible y

de su sanción correspondiente.

En segundo lugar, señalaron que el artículo 14 del tratado imponía al Estado la obligación de reconocer el derecho

de propiedad y la posesión de los pueblos interesados sobre las tierras que tradicionalmente ocupaban, pero

también respecto de bienes raíces pertenecientes a terceros no indígenas y que los pueblos estaban interesados en

utilizar, transgrediendo el marco conceptual de la expropiación en Chile.

En tercer lugar, los requirentes indicaron que el artículo 15 b del tratado afectaba el derecho del Estado sobre las

minas, como también el derecho real de quienes tenían concesiones mineras, al imponerles limitaciones a favor

de un grupo étnico determinado, que en la práctica iban a condicionar la explotación minera y a exigir

compensaciones financieras (vulnerando el artículo 19 Nº 24 incisos 6º a 10º de la Constitución).

Finalmente, los requirentes consideraron que el artículo 17 Nº 2 del tratado impuso a los chilenos de origen

indígena una limitación a su derecho de dominio sobre bienes raíces, porque los obligó a consultar a sus pueblos

antes de disponer de aquellos bienes. A su juicio, ello contravenía el artículo 19 Nº 24 de la Constitución, que

estableció que las limitaciones a la propiedad deben ser por ley, y no como ocurría en el caso que era por medio

de los pueblos respectivos.

Tras su discusión, el Tribunal rechazó toda y cada una de las partes del requerimiento presentado por los

parlamentarios indicando.

4. Decisión

Para empezar, explicó que en sus razonamientos y decisiones se inspiraría en dos principios de hermenéutica

jurídica. El primero denominado “presunción de constitucionalidad”. Dijo que en virtud de este, se presumió

válidas y legítimas las normas aprobadas por los Poderes del Estado, y sólo resultaría prudente declarar su

inconstitucionalidad cuando los sentenciadores llegaran a la íntima convicción de que la pugna entre la norma y

la Constitución era clara. El segundo principio dijo que se fundó en la gravedad que entrañaba para un Estado en

el ámbito internacional, la declaración de inconstitucionalidad de las normas de un tratado, por un órgano

jurisdiccional interno. Por esto, alegó que el intérprete debía hacer todos los esfuerzos, dentro de lo permitido,

por encontrar una interpretación conciliadora entre las normas de un tratado y los preceptos de la Constitución.

Tras explicar lo anterior, el Tribunal dividió el fallo en tres: primero, sobre la inconstitucionalidad de forma;

segundo, sobre la inconstitucionalidad total del Convenio Nº 169 por contravenir las bases de la Constitución y

tercero, sobre la inconstitucionalidad de preceptos determinados del tratado.

En cuanto al primer punto, recordó que los requirentes afirmaron que el artículo 15 Nº 2, el artículo 22 Nº 2 y 3,

el artículo 7 Nº 2 y artículo 6 Nº 1 del Convenio contenían materias propias de ley orgánica constitucional

contempladas en el artículo 19 Nº 24 incisos 7º y 8º de la Constitución sobre concesiones mineras, artículo 19

Nº 11 de la Constitución, sobre enseñanza, artículo 102 de la Constitución sobre regulación de los consejos

regionales, y artículo 71 inciso 2º sobre tramitación interna de la ley, respectivamente.

Al respecto el Tribunal desestimó los primeros dos alegatos, por los siguientes argumentos. En relación con el

primero, dijo que el Convenio se puso en el caso de que el Estado fuera el dueño de minas y otros recursos del

subsuelo del país, y que debía consultar a los pueblos interesados que podrían verse perjudicados, antes de

emprender o autorizar un programa de prospección o explotación en sus tierras, y este no era sino que el mismo

régimen contemplado por nuestra Constitución. Expuso que los procedimientos de consulta del Convenio ya se

encontraban incorporados a la legislación interna, por ejemplo, dijo que el Código de Minería contempló un

procedimiento judicial para constituir las concesiones mineras, el que garantizaba que todos los interesados

pudieran ser escuchados frente a una violación de sus derechos. Así, concluyó el Tribunal que en esta parte del

Convenio no se comprometieron las bases constitucionales del régimen de concesiones mineras, ni afectó los

derechos de los concesionarios.

En relación con el segundo, dijo que versó sobre los programas de formación profesional de aplicación general.

Aseveró que las materias que regularon el tratado eran completamente diferentes a las que según la norma

constitucional eran propias de ley orgánica constitucional, y el Tribunal no divisó razón válida para estimar que

las primeras modifican a las segundas o que inciden en materias propias de ésta.

Respecto a las otras dos normas, dijo que la situación era diferente ya que se trataba de normas del tratado que

eran autoejecutables, es decir, que tenían en sí el contenido y precisión necesarias para ser aplicadas sin otro

trámite como fuente de derecho interno.

Ahora bien, tras analizar las normas, el Tribunal concluyó que el artículo 7 que estableció el deber de los pueblos

de participar en los planes y programas de desarrollo nacional y regional que pudieren afectarles, sí modificaba

parcialmente el artículo 16 letra a) de la Ley 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración

Regional. También concluyó que el artículo 6 Nº 1 letra a) sobre consultar a los pueblos interesados cuando se

previeron medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente efectivamente

modificaba las disposiciones de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, ya fuera por la vía de

introducir una nueva norma que debería observarse en la tramitación interna de la ley, ya fuera por estar

convirtiendo en obligatorio para las comisiones legislativas una atribución enteramente facultativa.

Dicho lo anterior, el Tribunal estableció que correspondía ver ahora qué ocurría cuando un tratado internacional

contenía normas propias de ley orgánica constitucional. Señaló que del artículo 50 Nº 1 de la Constitución, sobre

la atribución del Congreso de aprobar o rechazar los tratados internacionales que les presentaba el Presidente, se

infirieron 2 reglas básicas que: (i) el tratado debía aprobarse o desecharse como un todo sin que fuera admisible

que el Parlamento introdujera modificaciones. (ii) Que si bien el tratado no era propiamente ley, su aprobación

se someterá a los trámites de ésta. Asimismo, indicó que el artículo 63 de la Constitución regulaba el quórum

para aprobar o rechazar el acuerdo del Congreso relativo a los tratados. Expuso entonces que una interpretación

armónica y sistemática de los artículos 50 Nº 1, y 63 inciso 2º de la Constitución llevaban a la conclusión de que

si un tratado internacional contenía normas propias de ley orgánica constitucional en su totalidad, el acuerdo del

Congreso debía ser el del quórum establecido por la Constitución para esa clase de leyes.

Sin embargo, el Tribunal concluyó que las normas antes citadas no solucionaban el requerimiento, ya que el

tratado contenía normas propias de ley común conjuntamente con disposiciones que pertenecían al ámbito de las

leyes orgánicas constitucionales. De esta forma, precisó que eso representaba una aparente contradicción entre el

artículo 50 Nº 1 y el artículo 63 de la Constitución ya que interpretando ambas normas y teniendo en vista la

finalidad perseguida, eran perfectamente conciliables y era posible entonces concluir que las disposiciones del

tratado se aprobarían o rechazarían aplicando el quórum que correspondía a los distintos grupos de ellas. No

obstante, puntualizó que del acuerdo de aprobación del tratado sólo se entendería sancionado por la respectiva

Cámara Legislativa cuando todas las disposiciones del tratado hubiesen sido aprobadas en ella y que en caso de

que una o más disposiciones de la Convención fuere desestimada, el proyecto de acuerdo debía entenderse

rechazado como un todo.

Explicado esto, y luego de que se constara que el acuerdo aprobatorio del Convenio Nº 169 fue aprobado por la

Cámara de Diputados por 72 votos a favor, (más de las cuatro séptimas partes de los diputados en ejercicio), no

resultó ni razonable ni prudente autorizar para declarar la inconstitucionalidad de forma del acuerdo aprobatorio

del convenio, pues desde el punto de vista material se cumplió con el fin perseguido. De esta forma, el Tribunal

rechazó la petición.

1) El Tribunal reconoció que el reproche que formularon los requirentes descansó sobre la idea central de

que el Convenio Nº 169 interpondría entre el Estado y los chilenos a los “pueblos indígenas” a quienes

se les transfirió atribuciones que implicaban un claro ejercicio de la soberanía. Por una parte, éstas

limitarían la competencia de los órganos públicos y, por la otra, los derechos de los nacionales de origen

no indígena. Dijo que lo medular en esta inconstitucionalidad estaba en determinar el significado que da

el Convenio Nº 169 a la expresión “pueblos indígenas”.

El Tribunal descartó el concepto restringido con el que se empleó dicha palabra, es decir, como sinónimo

de cuerpo electoral, según lo determinó la misma Corte al interpretar el artículo 15 de la Constitución en

la causa Rol Nº 279. Del mismo modo, desestimó que el concepto “pueblo” tuviera implicación alguna

en lo que tuviera que ver con a los derechos que pudiera conferirse a dicho término en el derecho

internacional, ya que lo establecía en esas mismas palabras el artículo 1 Nº 3 del tratado en estudio.

El Tribunal estimó importante tener presente algunos antecedentes tenidos a la vista en la discusión

desarrollada en el Congreso a propósito de este concepto. En este sentido, y para una adecuada

interpretación, se debía ver la intención y voluntad del Presidente que resolvió someter a la aprobación

del Congreso el Convenio Nº 169. En el Mensaje de 21 de diciembre de 1990, del entonces Presidente

Aylwin, se expresó: “(…), el Convenio, en el mismo artículo 1 dispone que ‘La utilización del término

“pueblos” en este Convenio no debería interpretarse en el sentido de que tuviera implicación alguna en lo

que se refiriera a los derechos que pudiera conferirse a dicho término en el Derecho Internacional’”. Por

el contrario, el Presidente expresó que la palabra ‘pueblos indígenas’ estaba tomada, precisamente, en el

sentido a que se refería al conjunto de personas de un lugar, región o país.

De esta manera, que todo lo expuesto fue suficiente para que el Tribunal llegara a la íntima convicción

que la expresión “pueblos indígenas”, debía ser considerada en el ámbito de dicho tratado, como un

conjunto de personas o grupos de personas de un país que poseían en común características culturales

propias, que no se encontraban dotadas de potestades públicas y que tenían y tendrían derecho a participar

y a ser consultadas, en materias que les concernían, con estricta sujeción a la Constitución del respectivo

Estado de cuya población formaban parte. En suma, el Tribunal encontró que el Convenio Nº 169 sobre

Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes no era contrario a la Constitución ni vulneraba los

artículos 1, 5 62 a 72 ni 102 de ella.

2) El Tribunal analizó cada una de las supuestas infracciones que se invocaron en el requerimiento, por

separado:

a. El Tribunal se pronunció respecto de la constitucionalidad del artículo 9 del Convenio. En primer

lugar, señaló que confrontando el artículo 9 Nº 1 con el contenido de los artículos 73 y 19 Nº 3 de la

Constitución, debía necesariamente concluirse que lo que el Convenio dispuso que era absoluta y

nítidamente incompatible con el sistema procesal nacional. Al ser incompatible, dijo que no podía

tener aplicación y, como su natural consecuencia, no podía ser tachado de inconstitucional, toda vez

que dispuso el tratado que la norma en análisis iba a recibir aplicación sólo en cuanto fuera compatible

con el sistema jurídico propio de cada Estado, lo que en el caso de Chile no ocurría. Asimismo, el

Tribunal descartó la inconstitucionalidad del Nº 2 del artículo 9 del convenio, que dispone que las

autoridades y los tribunales llamados a pronunciarse sobre cuestiones penales debían tener en cuenta

las costumbres de dichos pueblos, atentó contra el principio de igualdad ante la ley, ya que incorporaba

una discriminación arbitraria en razón del origen étnico del delincuente. El Tribunal señaló que esta

disposición si bien era imperativa, no se encontró en contradicción con la Constitución, toda vez que

se limitó a incorporar a la costumbre como antecedente que el juez podría tomar en cuenta al aplicar

la norma decisoria litis para resolver. Para resolver este punto el Tribunal tuvo en cuenta que el sistema

procesal le entregó al juez la plena facultad de condenar o absolver a quien se le imputaba la comisión

de un hecho punible, debiendo formarse convicción acerca de su participación y de su responsabilidad

criterio en el cual, indudablemente, estaba comprendida la situación personal del participante. Así,

que un tratado o la ley entregó al juez nuevos elementos a considerar en una causa, no limitó de manera

alguna el ejercicio de la plena jurisdicción que le otorgó la Constitución.

b. A continuación, el Tribunal analizó la constitucionalidad del artículo 10 del Convenio. Al respecto

indicó que dicho artículo, al establecer que cuando se interpusieran sanciones a los miembros de

dichos pueblos, se deberían tener en cuenta sus características económicas, sociales y culturales, no

hacía otra cosa que confirmar los principios que inspiraron el proceso penal chileno. Además,

consideró que este mecanismo ya se encontró incorporado por el artículo 54 de la Ley Indígena.

c. Del mismo modo, el Tribunal analizó la constitucionalidad de los artículos 14 y 15 del convenio

resolviendo que de la sola lectura de estas normas se desprendió que eran programáticas, es decir, no

autoejecutable. Por lo tanto, no podía enfrentarse a la disposición constitucional del artículo 19 Nº 24

sobre la protección del derecho de propiedad. Así, y atendido que lo que ella propuso no quedó

comprendido en el marco del sistema jurídico nacional de expropiaciones, el tratado en esta parte

según el Tribunal tampoco vulneró el artículo 19 Nº 24 de la Constitución.

d. Finalmente, el Tribunal se refirió a la constitucionalidad del artículo 17 Nº 2 del Convenio. Esta norma

estableció la consulta siempre que los pueblos interesados tuvieran capacidad para transferir sus tierras

o transmitir sus derechos sobre ellas. En consecuencia, el convenio acudió necesariamente al

ordenamiento jurídico interno para hacer efectiva la convocatoria enunciada. Así, afirmó que se

tradujo en que ese régimen jurídico interno reconociera o no esa capacidad de enajenar al pueblo

interesado. Se dedujo entonces que la consulta no operaba automáticamente sino sólo en la medida

que la legislación nacional otorgara al respectivo pueblo capacidad de enajenar o transmitir libremente

los derechos sobre las tierras de que se trata en su calidad. Al respecto el Tribunal señaló que de

acuerdo al artículo 19 Nº 24 de la Constitución, debía tenerse presente que en su inciso 2º dispuso que

la ley podía establecer respecto de la propiedad que amparaba las limitaciones y obligaciones que

derivaban de su función social. De esta forma, la norma del artículo 17 Nº 2 del Convenio no impuso

a los chilenos de origen indígena ninguna limitación nueva a su derecho de dominio ni violentaba la

Constitución, por ende, el Tribunal desechó la parte subsidiaria del requerimiento.

De esta manera, el Tribunal resolvió que rechaza el requerimiento formulado en todas y cada una de sus partes.

5. Jurisprudencia citada

● Chile, Tribunal Constitucional, Sentencia Rol Nº 53, de 5 de abril de 1988.

● Chile, Tribunal Constitucional, Sentencia Rol Nº 219, de 31 de julio de 1995.

● Chile, Tribunal Constitucional, Sentencia de 29 de febrero de 1988.

6. Palabras clave

 Convenio Nº 169.

 Pueblos Indígenas.

 Concesiones mineras.

 Derecho de Propiedad.