América Latina y el empleo: Experiencias sobre el terreno.

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Los efectos devastadores de catástrofes naturales como El Niño y el huracán Mitch han legado a numerosos países de América Latina la difícil tarea de reconstruir su infraestructura. Con independencia de lo tedioso y arduo que resulte el empeño, con un programa de reconstrucción bien orientado puede lograrse el grado de rehabilitación requerido, así como la prestación de una atención renovada a la política de empleo y un cambio en la actitud respecto a los procedimientos de contratación con el sector privado.

La OIT aboga por una ejecución de las obras públicas basada en una utilización intensiva de la mano de obra, a menudo mediante el recurso a pequeños contratistas locales. Este planteamiento garantiza un mejor rendimiento de la inversión, ya que no sólo permite la culminación de la obra planteada, sino que brinda una oportunidad de empleo a un gran número de personas.

El proyecto "Promoción de métodos intensivos en la utilización de empleo en las inversiones públicas" comenzó en 1998 previsto para un período de dos años (1998 y 1999), y su ejecución corre a cargo del MDT andino (Lima, Perú), con el apoyo técnico del Departamento de Políticas de Desarrollo de la OIT (POLDEV), de Ginebra. El proyecto, cuyo ámbito de aplicación comprende Bolivia, Ecuador y Perú, permite a la OIT consolidar su actividad en una región en la que el Programa Intensivo de Empleo (PIE) no había intervenido en muchos años. Parece que su reaparición ha sido oportuna.

Problemas estructurales

Aunque los tres países mencionados registraron tasas de crecimiento económico aceptables en la primera mitad de la presente década, los porcentajes de desempleo y subempleo no han experimentado una reducción sustancial. Sus economías no han podido transformar el crecimiento referido en un número suficiente de puestos de trabajo de calidad.

Entre las razones de esta deficiencia cabe señalar que los sectores caracterizados por una utilización intensiva del capital lideraron el crecimiento sin crear una gran cantidad de empleos nuevos y que la pauta de éste fue irregular en el tiempo y no generó un período sostenido de índices de crecimiento superiores al 5 por ciento.

Además, el contexto de estos países sigue marcado por los efectos de los programas de ajuste estructural, aunque su intensidad es variable. Perú, por ejemplo, adoptó las reformas requeridas a principios de la década de 1990 y ya se ha recuperado de las crisis iniciales, mientras que Ecuador acaba de empezar en esta tarea. Aunque no cabe duda de que tales reformas y ajustes eran necesarios, debieron aplicarse en combinación con programas paralelos encaminados a la atenuación de los problemas sociales que generaron. Sin embargo, esta precaución no siempre se ha tomado.

Problemas a corto plazo

A estas dificultades estructurales se han añadido problemas más inmediatos como la corriente El Niño, los efectos de las crisis asiática y rusa y el reciente problema financiero de Brasil. Esta combinación de factores ha reducido las esperanzas de lograr el crecimiento económico en un futuro cercano. La reciente crisis financiera de Ecuador es una señal de la gravedad de la situación y pone de manifiesto la necesidad, aparte de las reformas requeridas, de formular políticas de empleo activas.

El PIE, un programa para la creación de empleo directo

Dentro de la gama de posibles recomendaciones en materia de formulación de políticas, el sector de la construcción y las infraestructuras ofrece un considerable potencial para la generación de empleo. Las causas que justifican tal recomendación son la importancia fundamental de la infraestructura en el desarrollo general, el peso relativo del sector en el producto nacional y la posibilidad que ofrecen algunas obras de ajustar la relación entre capital y trabajo a favor de este último. Precisamente en esta opción se centra el proyecto de la OIT.

El proyecto inició sus actividades en enero de 1998 y se fijó como objetivo en un primer momento la promoción del concepto propugnado por el PIE, procurando la sensibilización al respecto de las partes interesadas en los países contemplados en la iniciativa. La situación antes mencionada de problemas estructurales y coyunturales ha generado un interés cada vez mayor por las políticas de inserción del nutrido grupo de subempleados y desempleados. Cada vez es mayor el convencimiento de que una utilización más racional de los fondos asignados a las obras de infraestructura, la contratación de pequeñas empresas locales y el empleo de recursos localmente disponibles puede tener un efecto positivo sobre el empleo.

No obstante, quedó claro que el grado de sensibilización respecto a las intervenciones intensivas en la utilización de mano de obra y la aplicación de éstas difiere sustancialmente entre los tres países. Mientras que en Perú ya existía un programa de este tipo para el mantenimiento de vías rurales (Programa Caminos Rurales, financiado por el BIRD, el BID y el gobierno peruano) con el que podía asociarse el proyecto, en Bolivia y Ecuador no se habían emprendido actividades similares. La segunda prioridad del proyecto fue la determinación de las áreas de asistencia técnica en las que su aplicación podría generar un valor añadido. Este objetivo ha dado lugar a la creación de diversos productos nacionales y subregionales.

Ventajas de la utilización intensiva de mano de obra

La principal ventaja de las tecnologías basadas en la utilización intensiva de mano de obra consiste en la obtención de una mayor tasa de rendimiento de las inversiones en infraestructura: no sólo se completan las obras con arreglo a normas técnicas y presupuestarias, además, el sector privado local participa en actividades productivas en áreas en las que, en general, las alternativas para la generación de empleo son escasas. Por otra parte, la utilización de recursos humanos y materiales disponibles en la comunidad estimula la economía local y fomenta la autodependencia.

Es importante tener en cuenta que no todas las actividades de la construcción o las obras de infraestructura son adecuadas para el planteamiento de un PIE. No obstante, cuando su aplicación resulta viable, el concepto encaja a la perfección en una estrategia de desarrollo general y contribuye a una distribución de la renta más equitativa. Otra de las cuestiones de las que se ocupa el proyecto alude a la posibilidad que se brinda al país de ahorrar grandes cantidades de dinero mediante un mantenimiento adecuado de la infraestructura. La contratación de pequeñas empresas para mantener carreteras y garantizar su duración es mucho más barata que tener que reconstruirlas a los cinco años por falta de conservación.

La reconstrucción resulta extremadamente cara y los países deben ser conscientes del círculo vicioso que representa. Resulta más productivo dedicar fondos al mantenimiento, ofreciendo de este modo incentivos y oportunidades de empleo a los trabajadores autóctonos y al sector privado local. Es igualmente importante lograr un cambio de actitud de los responsables de la adopción y la aplicación de decisiones, de modo que puedan juzgar con propiedad qué tecnología, ya sea basada en la utilización de capital, de mano de obra o en una combinación de ambos factores, resulta adecuada en cada caso de inversión. Podría ser necesario incluso adaptar la legislación, ya que, en algunos países, los obstáculos de carácter legal impiden que los pequeños contratistas accedan a los contratos de obras públicas.

Aumento de la demanda de ayuda del PIE

El interés por los programas del PIE, así como la demanda de ayuda que genera, aumentan. Esta tendencia no se observa únicamente en los tres países comprendidos en el proyecto de la OIT, sino en el conjunto del continente. En la situación económica actual, no cabe duda de que el planteamiento del PIE puede contribuir positivamente a la atenuación del problema de la pobreza.

Cabe destacar asimismo que Colombia, uno de los pocos países de América Latina en los que la OIT ha intervenido anteriormente en este campo, ha institucionalizado la experiencia y ha adoptado una política sistemática de contratación de pequeñas empresas locales para el mantenimiento de carreteras. Otros países recurren con frecuencia a este modelo en su búsqueda de soluciones prácticas a los problemas del desempleo y el subempleo. Es importante señalar una tendencia cada vez mayor en el continente a proponer programas similares al PIE respaldados por la financiación de donantes internacionales (además de Perú, Guatemala y Nicaragua). Aunque no ha participado desde su inicio, la experiencia en Perú ha puesto de manifiesto que la OIT puede desempeñar un papel significativo y valorado en la prestación de asistencia técnica respecto a cuestiones relacionadas con su misión. Los responsables de los programas referidos, los ministerios encargados de las políticas de empleo y de las cuestiones laborales y, por supuesto, la OIT tienen un interés común en la aplicación eficaz y la posterior institucionalización del concepto del PIE.

Fuente: El Programa Intensivo de Empleo (PIE), OIT/POLDEV.