Contestación normativa y Consejo de Seguridad: la agenda de mujeres, paz y seguridad o de la resolución 1325 a la resolución 2242

• Author: Esther Barbé Izuel
• Position: Catedrática de Relaciones Internacionales. Universitat Autònoma de Barcelona
• Pages: 103-131

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1. Introducción

El 13 de octubre de 2015 el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (NNUU) adoptó la Res. 2242, quince años después de la creación de la agenda Mujeres, Paz y Seguridad (MPS) puesta en marcha por la Res. 1325. La Res. 2242 merece nuestra atención por dos motivos: visibilidad y proximidad. En términos de visibilidad, hay que hablar de récords en el desempeño del Consejo. En el Debate Abierto que siguió a la adopción de la resolución, y duró nueve horas, hablaron 68 representantes de Estados así como representantes de las más destacadas organizaciones regionales en ámbitos po-

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lítico y de seguridad (UE, OTAN, OSCE, Unión Africana, Organización de Estados Americanos y Liga de Estados Árabes) y de la sociedad civil (NGO Working Group on Women, Peace and Security). Además hay que señalar que la Res. 2242 fue co-patrocinada por 72 Estados. Las cifras hablan por sí solas. En términos de proximidad, hay que recordar que el debate y la adopción de la resolución se realizaron bajo presidencia española, simbólicamente desempeñada por el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy.

En términos analíticos, la adopción de la Res. 2242, al igual que el proceso MPS en su conjunto, constituye un desafío para el estudioso de las Relaciones Internacionales. En efecto, los cambios sufridos por el orden internacional en los últimos quince años —el periodo que va de la Res. 1325 a la Res. 2242— se traducen en una fuerte contestación del orden internacional liberal¹, derivada de la redistribución del poder en el sistema internacional. En tanto que locus de autoridad internacional y como estructura normativa², las instituciones multilaterales generan la dinámica por excelencia de la contestación normativa por parte de las potencias emergentes3 y, de forma más amplia, por parte del denominado Sur Global. La contestación normativa, que ha sustituido a la difusión de las normas como eje de interés en la disciplina de las Relaciones Internacionales, se ha centrado, sobre todo, en los desafíos que sufren las normas liberales en su proceso de universalización⁴.

A la vista de lo anterior, el desafío analítico que plantea todo el proceso puesto en marcha por la Res. 1325, hasta la adopción de la Res. 2242, es que, a pesar de tratarse de un marco normativo propio del humanitarismo liberal no es contestado normativamente. Al contrario, la agenda MPS se ha venido ampliando y reforzando en sus supuestos normativos con ocho resoluciones consecutivas. Dadas las reglas institucionales (veto) y el carácter de miembros permanentes de Rusia y China, ¿cómo explicamos el desarrollo norma-tivo de la agenda MPS?

Para contestar a esta pregunta, el artículo se ha estructurado en cinco apartados. En el primero se aborda la Res. 1325, desde la perspectiva de la emergencia de la norma, estableciendo su carácter de norma propia del humanitarismo liberal y, aún más, destacando su voluntad transformadora. El análisis se centra en la construcción de alianzas en el Consejo y en el proceso de legitimación mutua entre Consejo y ONGs. El siguiente apartado recoge el marco analítico que nos permite contestar a la pregunta que justifica este artículo, en términos de contestación no normativa, sino de prácticas. Para

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ello se hace uso de los trabajos teóricos y empíricos que en los últimos años han analizado la diplomacia en las instituciones multilaterales desde la teoría de las prácticas (practice theory).

Los apartados cuatro y cinco abordan el trabajo empírico, haciendo un seguimiento de la actividad normativa del Consejo y de los Debates Abiertos asociados al proceso MPS. El cuarto se centra en identificar cómo las prácticas asociadas a la agenda MPS han sufrido un proceso de contestación por parte de Estados calificados en este texto de soberanistas emergentes (China, Rusia, India o Pakistán, entre otros). El quinto está dedicado a la adopción de la Res. 2242 y al proceso previo de revisión de alto nivel empren-dido por NNUU para evaluar los progresos realizados en la implementación de la Res. 1325. En este apartado, el análisis desde la aproximación de las prácticas nos permite constatar tanto los límites de la contestación por parte de los emergentes como las potencialidades de las prácticas diplomáticas implementadas por los miembros no permanentes del Consejo. Así, este artículo incide en el rol de España para la adopción de la Res. 2242.

Finalmente, el artículo concluye sobre el rol que tienen las prácticas en las instituciones multilaterales como factor de contestación y, así, de cambio del orden internacional.

2. La resolución 1325: giro normativo en el consejo

La Res. 1325 supuso un giro normativo para el Consejo y, a partir de ella, la agenda MPS «ha aportado el impulso y los mecanismos para incluir el género como factor en la paz y la seguridad internacional»⁵. Esta es la argumentación más habitual en los análisis de la Res. 1325. Este artículo la asume, pero, al mismo tiempo, argumenta que la Res. 1325 forma parte de un proceso más amplio: la humanización del Consejo. Ambas ideas son básicas para entender el carácter complejo, normativamente hablando, de la resolución, así como las fortalezas y las debilidades del proceso posterior. En este apartado abordamos, por una parte, la emergencia de la resolución, prestando atención a los actores y a los mecanismos empleados y, por otra parte, tratamos sus innovaciones normativas (integración del género en el Consejo), centrando nuestra atención en el contexto extraordinario, de mutuo reforzamiento entre Consejo y sociedad civil.

2.1. Emergencia de la norma

Las ideas y las normas ocupan un lugar destacado en el estudio de las Relaciones Internacionales. Existe una amplia literatura sobre normas⁶ y, en

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especial, sobre la difusión de normas, donde destaca el trabajo de Finnemore y Sikkink en torno al ciclo de vida de las normas (emergencia, aceptación e internalización o estabilización)⁷. La definición de norma, como «un estándar de conducta adecuado para un actor, en razón de su identidad»⁸, nos sitúa en un ámbito social; la norma lo es por el hecho de ser compartida por los miembros de una sociedad. Nos remite a un comportamiento adecuado por referencia a un marco social. Lo que, en nuestro caso, nos remite al contexto social derivado de las experiencias de la década de los noventa, con atrocidades masivas (Bosnia, Rwanda), que afectaron de manera muy importante a las mujeres.

Una de las preocupaciones más destacadas de los analistas ha sido explicar el cambio de las normas y, de manera muy especial, su emergencia. Cuál es el origen de la norma, quién es responsable de poner en marcha el proceso de su creación, bajo qué condiciones surge y cómo evoluciona. El trabajo de Finnemore y Sikkink se ha convertido en una referencia básica para contestar a dichas preguntas⁹. Su pauta de análisis nos sirve para abordar la adopción de la Res. 1325. Así, la emergencia de una norma está determinada por el papel de los emprendedores (personas decididas que desean un comportamiento adecuado por parte de su comunidad en una dimensión concreta), que necesitan algún tipo de plataforma organizativa (coaliciones de Estados o redes de ONGs) y que, si tienen éxito, consiguen enmarcar el problema de manera diferente y construir una nueva denominación. La emergencia de una norma es, pues, un ejercicio de poder ya que todas las normas surgen en un espacio contestado, con ideas y normas preestablecidas.

En el caso de la Res. 1325, hay que destacar el rol de emprendedor norma-tivo desempeñado por algunos miembros no permanentes del Consejo. Los Estados implicados, que abordaremos a continuación, trabajaron junto con ONGs y agencias de NNUU en favor de una resolución que hiciera referencia a las mujeres no solo como víctimas en situación de conflicto sino también como constructoras de paz en el post-conflicto. El proceso nació fuertemente legitimado ya que implicó a representantes de las llamadas primera, segunda y tercera NNUU¹⁰; es decir, una coalición de Estados en el Consejo; una potente maquinaria de NNUU relacionada con la promoción de los derechos de la mujer¹¹ y, finalmente, una red transnacional de ONGs.

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La Res. 1325 tiene su arranque en la Conferencia Mundial sobre la Mujer de Pekín (1995), que incorporó en su Plataforma de Acción el tema de «La mujer y los conflictos armados». Esta dimensión de la agenda venía a sumarse a las dimensiones de desarrollo, con una importante maquinaria en NNUU¹², y de Derechos Humanos, con una base normativa consolidada (Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, 1981)¹³. En este marco se sitúa la emergencia de la Res. 1325, facilitada por la fortaleza del tema en NNUU y por la presión social (la Conferencia de Pekín atrajo 4.000 representantes de la sociedad civil).

En tanto que emprendedores normativos, tres miembros no permanentes del Consejo fueron fundamentales para liderar el momentum a lo largo del año 2000: Canadá, Namibia y Bangladesh. Canadá ejerció un rol fundamental para la redefinición de la seguridad internacional durante su bienio en el Consejo (1999-2000), marcando el proceso de...