Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia. sentencia No. 2055/2012, 16 de octubre de 2012
| Jurisdiction | Bolivia |
| Subject Matter | Modelo autonómico plural,Distribución de competencias,Principio de gradualidad,Jerarquía normativa |
1. Identificación de la sentencia
Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia. sentencia No. 2055/2012, 16 de octubre de 2012.
2. Resumen
El Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia decidió sobre una acción de inconstitucionalidad abstracta en
contra de cincuenta y nueve artículos de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Los principales
cuestionamientos se centraron en una posible reforma tácita e interpretación de la Constitución Política del Estado.
Adicionalmente, se argumentó que la Ley limitaría el poder autonómico reconocido en la Carta Fundamental. El
Tribunal determinó que 46 artículos eran constitucionales, declaró la constitucionalidad condicionada de 4 artículos
y la constitucionalidad parcial de 7 artículos. Además, se refirió al modelo autonómico plural y estableció que, en
virtud del mismo, ningún nivel de gobierno puede legislar sobre una competencia, estructura, organización o
procedimientos de otro nivel de gobierno.
3. Hechos
El 19 de diciembre de 2011, los señores Centa Lothy Rek Lpez y Germn Antelo Vaca, en su calidad de Senadores
por el departamento de Santa Cruz, interpusieron un recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad (actualmente
conocido como acción de inconstitucionalidad abstracta) en contra de los artículos 2, 3, 4, 7, 9, 11, 14, 15, 16, 17,
30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 62, 63, 64, 65, 68, 69, 71, 75, 77, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 88, 92, 94, 95, 96, 97, 98, 100,
120, 121 122, 123, 124, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 140, 141, 144, y 145.2 de la Ley Marco
de Autonomías y Descentralizacin (en adelante, “LMAD” o “la Ley”). Los accionantes argumentaron que la LMAD
pretendía reformar tácitamente la Constitución Política del Estado (CPE) porque consideraron que regulaba el
modelo autonómico plural y establecía un techo general y uniforme de los contenidos competenciales de los diversos
departamentos. A criterio de los Senadores, el estatuto de autonomía era el instrumento reconocido en la CPE para
delimitar las competencias de cada autonomía. Sin embargo, la Ley invadía esta esfera y modificaba las competencias
de las entidades territoriales y ampliaba las del Estado.
Asimismo, la acción fundamentó que la LMAD erróneamente planteaba criterios interpretativos de la Constitución,
a pesar de que aquello correspondía únicamente a las leyes aclaratorias o interpretativas emitidas por el Constituyente
o por el Tribunal Constitucional Plurinacional. Además, los accionantes argumentaron que la Ley se pronunció sobre
materias que no eran susceptibles de regulación, tales como: las bases de la organización territorial; los tipos de
autonomía; el régimen competencial; la suspensión temporal; y, la destitución de autoridades departamentales,
regionales y municipales.
4. Decisión
En primer lugar, el Tribunal Constitucional analizó la concepción de Bolivia como un Estado Unitario, Social de
Derecho Plurinacional Comunitario. La unidad se vislumbra en dos dimensiones: la primera se refiere a la unión del
pueblo boliviano, y la segunda, a la defensa de la integridad del territorio nacional. Lo comunitario se relacionaba
con el valor a las diversas formas de vivir en comunidad con sus propias formas de economía, organización social,
política y cultura. En torno a lo plurinacional, se reconoció la condición de naciones a los pueblos indígenas
originarios y se sustentó en tres pilares: derechos de las naciones y pueblos indígenas, jurisdicción indígena
campesina y autonomía indígena originaria campesina.
La CPE estableció, en su artículo primero, el modelo autonómico plural como uno de los pilares que sustentaban
la construccin del Estado Plurinacional. La autonomía aludi a la “distribucin del poder político con base
territorial, en el que se reconoce la existencia de distintos niveles gubernativos en el territorio: un gobierno nacional
y varios gobiernos autnomos, con facultades ejecutiva, legislativa, reglamentaria y fiscalizadora”
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. Por esta razón,
el nuevo modelo estatal descartó las tendencias centralistas y estaba obligado a profundizar la cláusula autonómica
bajo el principio de unidad e integralidad del Estado en mayor grado y de forma progresiva.
El Tribunal manifestó que, de acuerdo con la Constitución, existían cuatro tipos de autonomías: departamentales,
regionales, municipales e indígena originario campesinos. Éstas constituyen cuatro niveles de gobierno
subnacionales con órganos ejecutivos y legislativos, y forman parte de la distribución y ejercicio del poder público
porque se les reconoce su cualidad gubernativa. La autonomía departamental tenía dos órganos: una Asamblea con
facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias, y un Órgano Ejecutivo, presidido
por un gobernador escogido mediante voto popular. Por su parte, la autonomía regional estaba conformada por varios
municipios o provincias con continuidad geográfica que compartían cultura, lengua, economía y más. La LMAD
sería la encargada de establecer los términos y procedimientos para la conformación de regiones. La autonomía
municipal estaba constituida por un Consejo Municipal y un alcalde escogidos por elección popular y tendría facultad
deliberativa, fiscalizadora y legislativa. Finalmente, la autonomía indígena campesina se sustentó en los territorios
ancestrales y la voluntad de su población de pertenecer a los mismos a través de una consulta reglada en la
Constitución.
El Tribunal observó que el ejercicio competencial, entendido como el proceso por el cual las competencias asignadas
eran materializadas como políticas públicas, se desarrolló a partir de tres ámbitos: jurisdiccional, material y
facultativo. El primero se refería a que la competencia era de ejercicio único en la jurisdicción que dicho nivel de
gobierno administraba y gobernaba. La jurisdicción material se refería a que la distribución de competencias se
encontraba diseñada en función de materias (salud, educación, medio ambiente, etc.). Finalmente, el ámbito
facultativo recaía en los órganos ejecutivos y legislativos de cada nivel de gobierno que poseían atribuciones
legislativas, reglamentarias, ejecutivas, deliberativas y fiscalizadoras.
La Constitución estableció un catálogo competencial para el nivel central del Estado y para las entidades territoriales
autónomas. De esta forma se distinguió que las competencias para cada autonomía podían ser privativas, exclusivas,
concurrentes y compartidas. El Tribunal destacó que la Constitución no estableció competencias para las autonomías
regionales porque estas “deben ser conferidas por dos tercios de votos del total de los miembros del rgano
De lo anterior se desprendió que la distribución de competencias era de carácter cerrado, es decir que, ningún nivel
de gobierno podía ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos o cartas orgánicas.
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Bolivia, Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, Sentencia SCP 1714/2012 de 1 de octubre de 2012.
Por el contrario, sólo podrían circunscribirse al ejercicio de las competencias establecidas para su correspondiente
nivel de gobierno. De la misma forma, aquello significó que cada nivel de gobierno debía asumir de manera
obligatoria las competencias que le eran asignadas sin que esto significara que, en el caso de las competencias
exclusivas, debían ejercerse de una vez porque se entendía que las entidades territoriales deberían hacerlo de forma
progresiva, de acuerdo a sus propias capacidades, al amparo del principio de gradualidad establecido en el artículo
269 de la Constitución.
El Tribunal advirtió que existía una nueva tipología legal como consecuencia del nuevo régimen autonómico. En
primer lugar, se encontraba la Constitución por ser la norma fundamental o suprema. En segundo lugar, se encontraba
la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Posteriormente, se hallaban las normas nacionales, seguidas de
las normas institucionales básicas entre las que se destacaban los estatutos y cartas orgánicas desarrolladas por las
autonomías territoriales. A continuación, estaba la legislación básica y de desarrollo como parte del ejercicio de las
competencias compartidas. Finalmente, se habló sobre la legislación departamental, municipal e indígena. Esta
jerarquía normativa no determinaba una escala respecto de los diferentes tipos de leyes, pues siempre se debería
considerar que la aplicación de las normas jurídicas se realizaba en apego a las competencias de las entidades
territoriales autónomas.
El Tribunal notó que la LMAD era una norma vertebral del diseño del sistema autonómico. Por esa razón, resultaba
ineludible y necesaria para el funcionamiento armónico del Estado. De hecho, el Tribunal Constitucional determinó
que los principios de unidad y autogobierno no debían ser entendidos como postulados que se contraponían, sino
como complementarios y convergentes.
En cuanto a la legislación básica, el Tribunal señaló que no estaba prevista para regular cualquier sector o materia.
Por el contrario, sólo podía desarrollar normativa en torno a las siete competencias compartidas: (i) el régimen
electoral departamental y municipal; (ii) los servicios de telefonía fija, móvil y telecomunicaciones; (iii) la
electrificación urbana; (iv) los juegos de lotería y azar; (v) las relaciones internacionales en el marco de la política
exterior del Estado; (vi) el establecimiento de instancias de conciliación ciudadana para la resolución de conflictos
entre vecinos sobre asuntos de carácter municipal; y, (vii) regulación para la creación y/o modificación de impuestos
de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos. El Tribunal aclaró que el nivel central del Estado no podría agotar
la legislación de las competencias compartidas sin dejar ninguna actuación para la legislación básica y de desarrollo
porque existía una doble titularidad en la facultad legislativa.
El Tribunal determinó que, por su parte, los estatutos y cartas orgánicas eran normas básicas institucionales en las
que se contempló la estructura institucional de las entidades territoriales autónomas. Además, desarrollaron las
atribuciones de sus órganos y autoridades, así como la forma de gestión y administración pública de su jurisdicción,
los mecanismos de coordinación con otros niveles de gobierno, los procedimientos para la reforma de la norma básica
institucional, entre otros aspectos.
Sobre la base de todas las consideraciones expuestas, el Tribunal decidió declarar la constitucionalidad de los artículo
2, 3, 4, 7, 9, 14, 15, 16, 17, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 62, 63, 69, 71, 75, 77, 79, 80, 81, 82.I,II,III y IV, 83.I, II y IV,
84, 88.I, II, III, IV y V, 92.I, 94.I, 95, 96.I y II, 97, 98, 100, 120, 121 122, 123, 124, 128.I y III, 129, 130, 131, 132,
133, 134, 135, 136, 137, 140 y 141 de la LMAD; así como del in fine del párrafo II del art. 128, los alcances
interpretativos del artículo 11 y los artículos 64 y 65 en los sentidos interpretativos del Tribunal expuestos en la
sentencia. Por otro lado, declaró la inconstitucionalidad del primer supuesto del artículo 68, el artículo 82, 83.III,
88.VI, VII y VIII, la inconstitucionalidad de los parágrafos II, III y IV del art. 94, los parágrafos III, IV, V, VI, VII,
VIII, IX del art. 96, la primera parte del párrafo II del artículo 128 y, para terminar, la inconstitucionalidad de los
artículos 144-147.
Finalmente, el Tribunal exhortó a la Asamblea Legislativa Plurinacional a elaborar legislación sobre las
competencias concurrentes y compartidas entre el nivel central del estado y las entidades territoriales que faltasen.
5. Jurisprudencia citada
● Bolivia,Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia. SCP 0300/2012 de 18 de junio de 2012.
● Bolivia, Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia. SCP 0680/2012 de 2 de agosto de 2012.
● Bolivia, Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia. SCP 1422/2012 de 24 de septiembre 2012
● Bolivia, Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia. SCP 1714/2012 de 1 de octubre de 2012.
6. Palabras clave
● Modelo autonómico plural.
● Distribución de competencias.
● Principio de gradualidad.
● Jerarquía normativa.
