El orden internacional tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 terrorismo, mantenimiento de la paz y nuevo orden

Autor:Antonio Remiro Brotóns
Cargo:Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad Autónoma de Madrid
Páginas:125-171

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«Así pues, habiéndolo prendido los filisteos, le sacaron luego los ojos y amarrado con cadenas le condujeron a Gaza, donde encerrado en una cárcel, le hicieron que moliese, moviendo las ruedas de una tahona. Ya habían comenzado a crecerle los cabellos, cuando los príncipes de los filisteos se juntaron todos para ofrecer sacrificios solemnes a su dios Dagón, y celebrar banquetes, diciendo: Nuestro díos nos ha puesto en las manos a Sansón, nuestro enemigo... Y dándose mutuamente alegres parabienes, después de bien comidos y bebidos dieron orden de que fuese conducido allí Sansón, para divertirse burlándose de él...y lo hicieron quedar en pie entre dos columnas... se hallaban allí... cerca de tres mil personas de ambos sexos, mirando desde las azoteas... las burlas que se hacían de Sansón. Pero él invocando al Señor dijo: ... restitúyeme ahora, ¡oh Dios mío!, mi anterior fuerza para vengarme de mis enemigos... Y agarrando las dos columnas en que estribaba el edificio... dijo: ¡Muera aquí Sansón con los filisteos! Y sacudidas fuertemente las columnas, cayó el edificio sobre todos Page 126 los príncipes y la demás gente que allí había. De esta manera Sansón mató muchos más en su muerte que antes había matado en vida.»

(Antiguo Testamento, Libro de los Jueces, XVI, 21-30)

I Introducción

Las efemérides del 11 de septiembre incluían hasta el 2001 la celebración, en España, de la Diada, Día Nacional de Cataluña, el cincuentenario del comienzo de las obras del Pentágono, un aniversario más del golpe militar que llevó a la tumba al gobierno socialista de Chile y a su Presidente, Salvador Allende, y otro de la sentencia que en 1992 dictó la Corte Internacional de Justicia en el asunto de la diferencia terrestre, insular y marítima entre El Salvador y Honduras, ese mismo 11 de septiembre se adoptaba en Lima la Carta Democrática Interamericana de la OEA y había de inaugurarse la 56.a Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York... Pero, seguramente, a partir de esta fecha todos estos y otros hechos del día serán oscurecidos en el libro de efemérides por el múltiple crimen cometido por las cuadrillas suicidas de Al-Qaida (La Base) dirigida por Osama bin Laden, que se apoderaron de aeronaves de líneas aéreas civiles norteamericanas para estrellarlas contra las dos torres gemelas del World Trade Center de Manhattan, en Nueva York, provocando su colapso, y contra una de las alas del Pentágono, en Washington 1, con un saldo de tres mil víctimas mortales, nacionales de más de ochenta países 2.

El terrorismo se ha destacado así, a partir del 11 de septiembre de 2001, sobre cualquier otra amenaza, vieja o nueva, a la paz y seguridad internacionales. Hasta ese momento los terroristas se presentaban como el espolón descerebrado y fanático de movimientos separatistas del Estado o antisistema, eran la expresión desesperada y radical de movimientos de liberación de la dominación colonial o de la ocupación extranjera, o respondían a turbias políticas de Estado para afrontar la solución de sus problemas o realizar sus objetivos, domésticos o internacionales. Ahora, el crimen del 11 de septiembre sobresalta no sólo por su escandalosa espectacularidad, su abrumadora carnicería, su impacto en símbolos del capitalismo y del poder militar de la primera potencia del mundo, sino también porque ha evidenciado la existencia de una red de organizaciones y células terroristas transnacionales que se sirven -pero son independientes- de los Estados. Page 127

II La cooperación a partir de la igualdad soberana, la buena fe y la confianza recíproca de los estados

El terrorismo internacional presenta, partiendo de su misma definición, zonas muy grises 3. Así, el terrorismo doméstico busca el fleco de la mala vecindad para internacionalizar la lucha, si le conviene. Los terroristas y sus padrinos lucen a menudo como combatientes por la libertad y buenos samaritanos. Crí-menes comunes con móviles políticos se proponen como actos terroristas por quienes los padecen; pero también tienen su público en la galería de héroes. Los países árabes e islámicos suelen enfrentarse a la cuestión con recelo, pues -con la mente puesta en Palestina- temen su poder de atracción sobre lo que entienden actos legítimos de liberación de la ocupación extranjera; más aún teniendo en cuenta la facilidad con que los gobiernos conservadores de Israel, particularmente el gobierno Sharon, aplican la etiqueta terrorista a cualquier acto violento contra sus fuerzas de ocupación. Tampoco Estados Unidos parece desear una sola definición del terrorismo, pues prefiere ajustarla a las conveniencias de cada situación. Creo, no obstante, que podemos entender el terrorismo internacional como una aplicación de violencia a la población civil de forma indiscriminada con el fin de, mediante el terror, satisfacer objetivos políticos en el marco de las relaciones internacionales.

A pesar de estos problemas, la cooperación internacional en la lucha contra el terrorismo ha sido objeto de numerosos tratados, multilaterales -de vocación universal o regional- y bilaterales 4, hasta el punto de sopesarse en los últimos años la conveniencia de elaborar un tratado general que sirva de marco jurídico global 5. Page 128

Esta línea convencional sigue siendo maestra en las medidas para prevenir y eliminar el terrorismo, como se refleja en las resoluciones que la Asamblea General de las Naciones Unidas ha venido adoptando a partir de 1972 6, más recientemente en las del mismo Consejo de Seguridad 7, y en las incitaciones del Secretario General de la Organización 8.

Los avances espectaculares en la exigencia de una responsabilidad internacional penal de los individuos han favorecido la contemplación de los actos terroristas como crímenes de Derecho Internacional (crímenes contra la paz y seguridad de la Humanidad). Es cierto que, al menos hasta el crimen del 11 de septiembre, el terrorismo era un tipo criminal infrecuente en las leyes penales estatales y que su inclusión expresa entre los crímenes perseguibles ante la Corte Penal Internacional no logró el apoyo suficiente en la Conferencia de Roma, distinguiéndose en mala hora la delegación de los Estados Unidos en una oposición tan frontal que se extendió, incluso, a la resolución E que recomendaba la reconsideración de esta cuestión en una próxima Conferencia. A pesar de todo, los actos que generalmente consideramos terroristas encajan en tipos que califican como crímenes contra la humanidad 9. De ahí se derivarían consecuencias en: a) la determinación -expansiva- de la jurisdicción de los Estados para procesar y condenar a los autores, cómplices y encubridores de estos crímenes, sea cual sea el lugar de su comisión y la nacionalidad o residencia de los sujetos activos y Page 129 pasivos (víctimas) de los mismos (principio de universalidad); y, b) la posible sumisión de los «grandes terroristas» (terroristas internacionales) a una jurisdicción penal internacional (Corte Penal Internacional), en los términos y condiciones en que exista.

III Actos terroristas y responsabilidad internacional del Estado

Dicho esto, la vinculación, directa o indirecta, de un terrorista y/o un grupo terrorista a las autoridades, reconocidas o no, de un Estado arruina las posibilidades abiertas por los mecanismos de cooperación policial y judicial dispuestos mediante tratados internacionales, que se basan en la igualdad, buena fe y la confianza recíprocas. Esos tratados suelen incorporar la regla aut dedere aut iudicare y ¿quién está dispuesto a confiar en la administración de justicia del Estado directa o indirectamente vinculado con los presuntos criminales?

Los individuos y grupos que ejecutan los actos terroristas necesitan una sustentación espacial que, aún hoy, sólo puede dar un Estado. Incluso los piratas de S.M.B. necesitaban en el siglo XVII el apoyo del gobernador de Jamaica. Su dependencia es directa si son agentes del propio Estado; indirecta si, no siéndolo, cuentan de una u otra forma con su patrocinio, asistiéndolos financieramente, prestándoles apoyo logístico y know-how, facilitándoles bases y campos de entrenamiento..., conductas, todas, que prohíbe expresamente el Derecho Internacional 10. El Estado que presta asistencia a los individuos y grupos terroristas Page 130 incurre en un grave ilícito, pero a menos que sean éstos sean sus agentes no cabe atribuirle mecánicamente la responsabilidad deducida de sus crímenes 11.

Puede ocurrir que los grupos terroristas sean más fuertes que el propio Estado-huésped, como parece haber sido el caso de la organización Al-Qaida, que a partir de mayo de 2001, se ha dicho, se convirtió en parte integrante de las estructuras políticas y militares de los talibanes en el Afganistán 12. Cabe transferir la responsabilidad internacional de un Estado a otro cuando aquél es un polichinela en manos de éste 13, pero ¿ qué decir cuando quien maneja las cuerdas es un nosujeto? Tratándose de Afganistán, el hecho de que el Emirato Islámico -los talibanes- aun ocupando la mayor parte del territorio afgano, sólo fuera reconocido por tres países (Arabia Saudita, Paquistán y Emiratos Árabes Unidos), mientras que el resto del mundo -y la ONU- reconocían al Estado Islámico presidido por Burhanuddin Rabbani 14, a pesar de su precaria situación, asfixiado en las provincias montañosas del noreste, añade peros al análisis. Ello no impide, sin embargo, atribuir a los tal...

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