Transformaciones en la seguridad internacional en la post Guerra Fria: su impacto en America del Sur.

• Author: Battaglino, Jorge M.

Resumen

El artículo analiza las transformaciones de la seguridad internacional en la post Guerra Fría y su impacto en tres dimensiones de la seguridad de América del Sur: la arquitectura institucional, las misiones de las fuerzas armadas y las ideas sobre la seguridad. El argumento central es que los cambios en la seguridad internacional han impulsado un conjunto de respuestas regionales que revelan un nivel de activismo y protagonismo destacables. Las transformaciones internacionales se han convertido en un espacio funcional al reforzamiento de prácticas institucionales con un fuerte arraigo histórico en los países de la región, a la legitimación de viejos y nuevos roles para las fuerzas armadas y al reforzamiento de concepciones existentes sobre la defensa y la seguridad.

PALABRAS CLAVE: Sudamérica, seguridad, instituciones, militares, ideas.

Post Cold War changes in international security: their impact on South America

Abstract

This paper examines changes in international security in the post Cold War and their impact on three dimensions of South America's security: the institutional architecture, armed forces' missions, and ideas about security. The main argument is that changes in international security have encouraged a number of regional responses which reveal a remarkable level of activism and protagonim. International changes have become functional for the empowerment of traditional institutional practices, for the legitimation of old and new roles for the military and for the reinforcement of existing ideas on defense and security.

KEY WORDS: South America, security, institutions, military, ideas.

1. LA COMPLEJA AGENDA DE LA SEGURIDAD REGIONAL

Este trabajo analiza las transformaciones experimentadas por la seguridad internacional en la post Guerra Fría y su impacto en tres dimensiones de la seguridad de América del Sur: la arquitectura institucional, las misiones de las fuerzas armadas y las ideas sobre la seguridad. La interacción de los niveles internacional y regional de la seguridad ha sido un aspecto poco examinado por los estudios de seguridad centrados en la región sudamericana. Los estudios disponibles tienden a analizar ambos niveles en forma aislada, o a dar por supuesta la existencia de vínculos entre ellos, sin examinar su naturaleza o dinámica. Por ello, nuestra aproximación a la seguridad regional privilegia los procesos de interacción que se producen entre los niveles internacional e interno de la seguridad.

Las instituciones, misiones e ideas relacionadas con la defensa y la seguridad en América del Sur presentan un grado considerable de heterogeneidad intrarregional. Existen distintos porcentajes nacionales de ratificación de instituciones internacionales y regionales. Las fuerzas armadas cumplen misiones diferentes y tienden a especializarse en alguna de ellas, como por ejemplo, operaciones de paz (Uruguay), misiones de mantenimiento del orden público (Colombia) o estrategias de naturaleza asimétrica (Venezuela). Finalmente, prevalece un consenso limitado respecto del significado y alcance del concepto de seguridad.

Esta diversidad es el resultado de la adaptación de países que tienen intereses, valores, tradiciones y problemáticas distintos de las transformaciones del sistema de seguridad internacional en la post Guerra Fría. De esta interacción emerge un proceso de seguridad regional fragmentado, caracterizado por la presencia de algunas tendencias comunes, por ejemplo, la adopción generalizada del concepto de seguridad multidimensional, que coexisten con especificidades nacionales en cada una de las tres dimensiones mencionadas.

El proceso de seguridad regional presenta continuidades y discontinuidades, aspectos novedosos y tradicionales (1). A nivel de las instituciones, desde principios de los años noventa el mundo ha presenciado un crecimiento exponencial del número de tratados, regímenes y convenciones internacionales (Held, 1999). La región no ha estado al margen de esta transformación y se ha incorporado, en distinta medida, a un numeroso conjunto de instituciones internacionales, al tiempo que ha protagonizado un proceso de institucionalización y cooperación regional en temas militares y de seguridad. Existen diferencias en el número de iniciativas adoptadas por el Cono Sur y la Región Andina como regiones y también si se compara con los Estados que las componen. Pese a ello, en América del Sur la tendencia es a desarrollar un patrón de institucionalización que favorece la cooperación en detrimento de la integración (Flemes, 2004).

La institucionalización creciente de las relaciones interestatales no es nueva en la región. Por el contrario, se funda en una herencia histórica y cultural comunes en materia de mediación y resolución de conflictos. La construcción de un arraigado consenso normativo para la solución pacífica de las controversias internacionales es una norma institucional que ha caracterizado la historia de América del Sur (Domínguez y otros; Kacowicz, 1998). Las transformaciones producidas a partir de la post Guerra Fría han creado un escenario favorable para la consolidación de esta tendencia, cuya manifestación contemporánea es la institucionalización de la cooperación.

Por otra parte, la profusión de ratificaciones y de iniciativas regionales de cooperación puede entenderse como una respuesta regional a la situación de unipolaridad y primacía que emerge en el sistema internacional a comienzos de los años noventa. Los países perciben a las instituciones internacionales y regionales como un ámbito para reducir la discrecionalidad de los más poderosos y salvaguardar sus intereses (Nolte, 2006).

Las misiones militares han experimentado un proceso de ampliación como resultado de la interacción de transformaciones internacionales con tradiciones nacionales. Una primera transformación es el cambio de naturaleza de los conflictos: los intraestatales superan ampliamente a los interestatales. Este nuevo patrón de conflictividad ha favorecido una creciente relativización del principio de soberanía y un aumento considerable de las operaciones de paz, que se han transformado en una misión de creciente relevancia para los militares sudamericanos.

Cabe agregar que otros factores, como la situación de primacía militar de los Estados Unidos, el desarrollo y aplicación efectiva de la doctrina del ataque preventivo y la presión constante para la seguritizar una amplia variedad de temas (Hirst, 2004), también han contribuido al desarrollo de nuevas misiones para los militares sudamericanos.

Las misiones de las fuerzas armadas se han multiplicado en respuesta a estos cambios. Contemplan la posibilidad de un conflicto convencional (contra un país vecino o una potencia extranjera), la participación en misiones de paz, el combate contra el crimen organizado y el narcotráfico y la cooperación con otras fuerzas armadas de la región.

No es la primera vez que los militares sudamericanos desarrollan varias misiones en forma simultánea. Por el contrario, la contracción y expansión de las misiones es una constante histórica en la región, relacionada con las percepciones de amenaza interna y externa y con la capacidad de las fuerzas armadas de presionar al poder político. Durante la Guerra Fría, la doctrina de la Seguridad Nacional fue funcional a la expansión del rol militar en la esfera interna (Stepan, 1973). Del mismo modo, las transformaciones internacionales en la post Guerra Fría han generado un contexto propicio al reforzamiento de misiones tradicionales de los militares o al estímulo a otras nuevas. En otras palabras, los cambios en la seguridad internacional pueden ser favorables a la consolidación y fortalecimiento de intereses organizacionales de las fuerzas armadas.

Respecto de las ideas, la región no ha escapado a la tendencia internacional de expandir el concepto de seguridad (Terrif y otros, 1999: 29-64). La ampliación de sus objetos referentes (a quien se defiende), del número de amenazas y de cómo responder a ellas, se ha transformado en el eje de interminables debates y discusiones en distintos ámbitos académicos y gubernamentales, tanto hemisféricos como regionales. Sudamérica ha incorporado la idea de multidimensionalidad de las amenazas y también al individuo como referente de la seguridad (Organización de los Estados Americanos, 2002; Radseck, Michael, 2004). Sin embargo, los países de la región mantienen visiones distintas respecto de cuáles son los referentes, las amenazas y las respuestas a ellas. Estas diferencias impiden construir un concepto regional de seguridad.

Como en el caso de las misiones, el desarrollo de un nuevo marco conceptual de la seguridad, cuyo eje es la multidimensionalidad de las amenazas, es funcional a la legitimación de marcos legales o acciones militares que, en la práctica, están siendo llevadas a cabo por los militares en la región.

En suma, el período que se abre con el fin de la Guerra Fría representa una oportunidad para reevaluar la interacción entre el subsistema regional de seguridad de América del Sur y el sistema internacional y para distinguir, en los términos de Buzan, <> (Buzan y Weaver, 2002). El argumento central del trabajo es que los cambios en la seguridad internacional en la post Guerra Fría han impulsado un conjunto de respuestas regionales que revelan un nivel de activismo y protagonismo destacable. Las transformaciones internacionales se han convertido en un espacio funcional para reforzar prácticas institucionales con fuerte arraigo histórico en los países de la región, legitimar viejos y nuevos roles para las fuerzas armadas y reforzar concepciones existentes sobre la defensa y la seguridad.

Las siguientes secciones del trabajo analizan las tres principales transformaciones del sistema internacional de seguridad en la post Guerra Fría y su interacción con la región.

2. INSTITUCIONES: PARTICIPACIÓN CRECIENTE EN INSTITUCIONES INTERNACIONALES Y COOPERACIÓN REGIONAL SIN INTEGRACIÓN

   El fin de la Guerra...