Desde Tlatelolco hasta el TPAN: el papel de Am

• Author: Pezzarossi, Francesco

1. INTRODUCCIÓN

El 24 octubre de 2020 Honduras se convirtió en el 50 Estado en ratificar el Tratado para la Prohibición de Armas Nucleares (TPAN), permitiendo así su entrada en vigor a partir del 22 enero de 2021. El acuerdo, que según el Secretario General de las Naciones Unidas, António Guterres, representa "un tributo a los sobrevivientes de las explosiones y pruebas nucleares", fue aprobado por la Asamblea General de la ONU en 2017. Aunque ningún Estado miembro permanente del Consejo de Seguridad, ninguna potencia nuclear y ningún aliado de la OTAN lo firmó, el TPAN pretende iniciar un nuevo capítulo en la esfera del desarme, planteándose desde la perspectiva de las devastadoras e inaceptables consecuencias humanitarias del uso de armas nucleares. El origen de esta nueva etapa se funda principalmente en el sentimiento de frustración de los Estados no nucleares debido a la excesiva lentitud del desarme, al que se añadieron las nuevas consideraciones humanitarias y la incomprensión con respecto al papel geopolítico y militar de las armas nucleares de las generaciones crecidas después de la Guerra Fría (1). Basándose en esto, se ha construido un intenso esfuerzo diplomático para que la estigmatización de las armas nucleares se encamine hacia la universalización. Esfuerzo que ha sido impulsado por países como Austria y México y por la Campaña Internacional para Abolir las Armas Nucleares (ICAN, por sus siglas en inglés), que fue galardonada con el premio Nobel de la Paz en 2017. Si bien, por lo general, el foco de la atención académica y mediática internacional se pone sobre las actitudes asumidas por las potencias nucleares, es de suma importancia investigar la orientación de las políticas de desarme y no proliferación de los países latinoamericanos y caribeños. De hecho, fueron ellos quienes protagonizaron el proceso que condujo a la adopción del Tratado de Tlatelolco, a través del cual se estableció en América Latina y el Caribe la primera Zona Libre de Armas Nucleares (ZLAN) en una región densamente poblada.

El presente artículo pretende llevar a cabo un análisis sintético de la política de no proliferación y desarme de los Estados latinoamericanos, centrándose primeramente en la cuestión de la firma y ratificación del TPAN, sin dejar de enfatizar la relevancia histórica, política y jurídica del Tratado de Tlatelolco. Desde Tlatelolco hasta el TPAN, ¿es posible afirmar que América Latina y el Caribe han conseguido mantener su rol de ilustres defensores de la causa antinuclear y 'pioneros' del desarme? Tras exponer las premisas historicas respecto del Tratado de Tlatelolco, la primera parte de este trabajo busca mapear las posiciones de los Estados latinoamericanos en el contexto de las iniciativas diplomáticas multilaterales sobre el desarme nuclear entre 2017 (firma del TPAN) y 2020 (logro del número mínimo de ratificas). El abordaje de las relaciones diplomáticas latinoamericanas en materia de desarme nuclear implica observar tanto las tomas de posiciones a nivel oficial y diplomático como el involucramiento de los órganos parlamentarios, ya que el poder legislativo también contribuye a moldear el discurso público y determinar la política exterior respecto de la (in)aceptabilidad social de la amenaza nuclear. A continuación, la segunda parte del presente trabajo tendrá por objetivo la identificación de analogías y diferencias entre el actual proceso de universalización de las obligaciones de desnuclearización a través del TPAN y el camino que condujo a la adopción del Tratado de Tlatelolco y gradual consolidación de la zona desnuclearizada latinoamericana y caribeña.

2. PREMISAS HISTÓRICAS: EL TRATADO DE TLATELOLCO

   La trascendencia del acuerdo firmado en Ciudad de México el 14 febrero 1967, se debe al hecho de que se constituía así el primer instrumento jurídico vinculante de desnuclearización regional (Goldblat, 1997). El camino de los Estados latinoamericanos hacia el Tratado de Tlatelolco fue posible gracias a una minuciosa labor diplomática, a través de que se superaron divergencias intrarregionales y se evitaron vetos políticos por parte de las dos superpotencias, que supuestamente no tenían mucho interés en ampliar aún más el alcance geográfico de la Cortina de Hierro en un clima general de distensión. Así, a partir del Tratado de Tlatelolco, se definió un modelo de acuerdo de nivel regional que, por iniciativa de los Estados latinoamericanos, fue incorporado en el artículo VII del Tratado sobre No Proliferación de Armas Nucleares (TNP), en el que se afirmaba precisamente el derecho de los estados para establecer ZLAN en sus territorios. De modo que el mismo fundamento jurídico y político sobre el que se basó el Tratado de Tlatelolco se hallaría no solo en lo dispuesto por el TPN, sino también en el gran número de resoluciones de la ONU destinadas a respaldar el establecimiento de ZLAN como forma regional de desnuclearización. Además, el preocupante aumento de las tensiones entre las dos superpotencias y, más concretamente, la crisis de los misiles en Cuba en 1962 hizo que los Estados latinoamericanos se interrogaran y pusieran coto a la extensión del espacio de aplicación de la disuasión nuclear hacia América Latina y el Caribe. En caso contrario, se puede presumir que esos países habrían tenido que aumentar significativamente sus gastos militares, priorizando la modernización de armamento y, de ser así, sustrayendo preciosos recursos al desarrollo económico y social del continente. Sin duda alguna, con el Tratado de Tlatelolco los Estados latinoamericanos y caribeños llegaron a representar un modelo de referencia internacional en el ámbito del desarme nuclear. En los siguientes párrafos se evaluará la posibilidad de que dichos estados vuevan a desempeñar un papel de pioneros del desarme en el marco del tratado TPAN.

3. TPAN: MAPEO DE LAS POSICIONES DE LOS ESTADOS LATINOAMERICANOS Y CARIBEÑOS

   Ante todo, cabe destacar que la adhesión de los Estados latinoamericanos al TPAN no sería ni remotamente gravosa desde el punto de vista del cumplimento con las obligaciones del nuevo 'Tratado de Prohibición', ya que ellos ya habían contraído, en 1967, el compromiso de mantener sus territorios libres para siempre de armas nucleares (2). En cambio, la principal novedad para quienes decidan vincularse al TPAN está relacionada con la amplitud geográfica de la membresía y con las obligaciones positivas en materia de asistencia a las víctimas (Docherty, 2020), ya que este tratado aspira a trascender la dimensión regional. El texto del TPAN es el resultado de la conferencia diplomática en la que se llevaron a cabo las negociaciones de marzo a julio de 2017 en Nueva York, cuya presidencia fue ejercida por una diplomática latinoamericana, la Representante Permanente de Costa Rica ante las Naciones Unidas, Embajadora Elayne White Gomez. Dicho esto, no cabe ninguna duda que el primer paso para investigar el panorama latinoamericano y caribeño respecto del recién creado Tratado de Prohibición consiste en constatar cuáles Estados lo firmaron, cuáles llegaron a ratificar y cuáles no completaron ninguno de los dos procedimientos (Tabla No 1).

   A partir de la Tabla No 1 se desprende, en primer lugar, que el panorama de las posiciones asumidas por los países latinoamericanos y caribeños con respecto a la firma y ratificación del TPAN se caracteriza por estar dividido en tres categorías de estados:

   * 21 Estados ratificaron el TPAN y, por lo tanto, contrajeron un vínculo jurídico formal (entre ellos México, Paraguay, Uruguay y Venezuela).

   * 7 Estados lo firmaron, pero aún no depositaron el instrumento de ratificación (entre ellos Brasil, Chile y Colombia).

   * 5 Estados no lo firmaron, ni tampoco lo ratificaron (entre ellos Argentina).

   Por ende, lo que resulta de estas evidencias es que la macro región latinoamericana-caribeña se destaca por un grado de concentración de Estados partes del TPAN (63,6%) considerablemente más elevado que a escala global (26,4%). Adicionalmente, cabe destacar que los estados que firmaron el TPAN (inclusive los que solo firmaron y no ratificaron) también están más concentrados en América Latina y el Caribe en comparación con las demás regiones del mundo (84,8% contra 44,6%). En última instancia, conviene destacar que incluso aquellos Estados cuyas firmas se encuentran pendientes han participado en las negociaciones del texto en Nueva York (entre ellos, solo Surinam no tomó parte en la conferencia neoyorquina de 2017). Seguramente eso signifique que incluso los más recalcitrantes consideraron interesante estar presente en las negociaciones y, por añadidura, cuatro de ellos (Argentina, Bahamas, Haití y Surinam) confirmaron su interés votando a favor de la adopción del texto (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2017). Finalmente, por mucho que se constate que hay un abanico bastante amplio de actitudes, no se puede negar que los principales detractores del TPAN no se encuentran en la región latinoamericana y caribeña.

   3.1. Involucramiento institucional: diplomacia y órganos parlamentarios

   Aunque es verdad que los asuntos de política exterior y de seguridad suelen ser prerrogativa del Poder Ejecutivo, vale la pena determinar el nivel y la modalidad de involucramiento de los órganos parlamentarios latinoamericanos y caribeños sobre el tema de la prohibición total de las armas nucleares, ya que el Legislativo puede compartir o arrogarse el poder decisional a través de los instrumentos constitucionales de control sobre la acción del gobierno como interpelaciones, solicitudes de documentación y mociones de censura (Hermann y Hermann, 1989). Más específicamente, a continuación se examinarán tres casos de estudio (Argentina, Brasil y Chile), que fueron seleccionados por su poder relativo e influencia geopolítica en Latinoamérica y por el hecho de que el procedimiento de ratificación aún está pendiente (Brasil y Chile) o ni siquiera ha empezado (Argentina). Por esta razón, es de suma...