La supervivencia de la convención sobre armas químicas (a propósito de su primera conferencia de revisión en abril-mayo

• Author: Ma José Cervell Hortal
• Position: Profesora Ayudante de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad de Murcia
• Pages: 849-864

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I Introducción

De acuerdo con el mandato del artículo VIII.22 se convocaba, del 28 de abril al 9 de mayo de 2003, en la ciudad de La Haya (Países Bajos) la Primera Conferencia de Revisión de la Convención para la Prohibición de Armas Químicas de 1993 (CAQ) ¹, con el objeto de examinar los resultados obtenidos desde su entrada en vigor en 1997 y de adecuarla a los adelantos científicos y tecnológicos que el sector químico hubiera experimentado desde su aprobación.

Los fallos detectados y la experiencia adquirida a lo largo de esos años permitieron definir los temas a los que la Conferencia de Revisión debió enfrentarse ²y que se Page 850 centraron, sobre todo, en el sistema de verificación ³, la actualización de la aplicación de la CAQ y el reto de convertirla en una Convención universal, en la que se dieran cita todos los Estados de la sociedad internacional ⁴.

Los resultados de la Primera Conferencia de Revisión se plasmaron en tres instrumentos: el Documento de Revisión, concebido como un plan de trabajo que debería acometerse a corto y medio plazo, la Declaración Política Final, pura exposición de voluntades de los representantes, llena de intenciones pero vacía de contenido y objetivos inmediatos y el Informe de la Conferencia ⁵, que detalla todas las cuestiones en ella tratadas.

II Los aciertos de la conferencia (...)

1. Las mejoras planteadas para el sistema de verificación

La Conferencia de Revisión se enfrentaba en este punto a su reto de menor alcance, pues la práctica acumulada durante seis años (1997-2003) había puesto de manifiesto las principales carencias y problemas tanto de la Secretaría de la Organización para la Prohibición de las Armas Químicas ⁶(la encargada de dirigir el sistema de verificación) como de los Estados (los sujetos pasivos del mismo) y que se centraban en dos aspectos: las declaraciones y las inspecciones.

A) Las declaraciones

Por mandato del artículo III de la CAQ, los Estados están obligados a entregar una serie de declaraciones, tanto en el momento inicial de incorporación a la Conven Page 851ción como anualmente, dando cuenta de las posibles armas químicas que pudieran poseer, de cómo se va desarrollando su destrucción y qué tipo de sustancias químicas producen sus industrias que, aunque en principio no estuvieran destinadas a la fabricación de armas, son controladas por su posible derivación a fines prohibidos.

Pese a los esfuerzos de la mayoría de Estados Partes por entregarlas a tiempo, varios retrasos e incorrecciones habían sido detectados y, aun siendo cierto que obedecían no tanto a falta de voluntad cuanto a problemas técnicos o de coordinación, su solución era urgente, pues no en vano esas declaraciones pueden ser consideradas uno de los pilares de todo el sistema de verificación. En los últimos años han existido en el seno de la OPAQ sugerencias para mejorar su entrega, como la posibilidad de hacerlo en formato electrónico y el Informe Final así lo incluye entre sus propuestas de mejora ⁷. De hecho, hoy por hoy, el principal problema al que se enfrentan las declaraciones se centra, más bien, en la inexactitud de los datos de las declaraciones anuales fruto más bien, todo hay que decirlo, de la ignorancia o el error que de la mala fe, lo que ciertamente es indicativo de la buena salud de la CAQ, en particular si tenemos en cuenta que se ha superado el temor inicial de que la exigencia de estas declaraciones careciese de efecto útil si la industria química (muy poderosa e influyente en determinados Estados) se negaba a colaborar. Pese a los pequeños errores detectados, es casi seguro que la situación mejorará en los años venideros, pues la Secretaría, como demuestra el propio Informe Final, incrementa día a día sus esfuerzos por mejorarlas ⁸.

B) Las inspecciones

Además de en las declaraciones, el sistema de verificación se basa en las inspecciones que tienen lugar en las instalaciones de producción de sustancias químicas de los Estados Partes, distinguiéndose dos categorías: las iniciales, que pretenden comprobar la veracidad de los datos aportados por las declaraciones de los Estados, y las sistemáticas, cuyo fin es asegurarse de que no se apartan, en un momento posterior, del cumplimiento de sus obligaciones (es decir, que no fabrican sustancias no permitidas por la Convención, ni armas químicas, y que se destruyen las existentes). Asimismo, existen para casos excepcionales dos tipos especiales de inspecciones: las inspecciones por denuncia, que tienen lugar cuando un Estado Parte considera que en otro Estado se está llevando a cabo una conducta que podría violar la Convención y las inspecciones por alegación de empleo de armas químicas, a las que un Estado puede recurrir cuando es atacado (o amenazado con hacerlo) con este tipo de armas.

Desde la entrada en vigor de la CAQ han sido 1.300 las inspecciones llevadas a cabo por la Organización en 51 Estados Partes ⁹, pero diferentes problemas han ocasionado malos hábitos en su desarrollo que, de consolidarse, podrían desvirtuar su contenido. Muchos detalles que ni la CAQ ni su Anexo sobre Verificación llegaron a Page 852 definir continúan sin resolverse ¹⁰y los problemas surgidos con el equipo de inspección que debe emplearse y las tomas de muestras se han revelado como los más graves, haciéndose necesario actualizar el primero (obsoleto hoy en día) y llevar a cabo las segundas en todas las ocasiones que la CAQ exija, o se corre el riesgo de que ambos recursos caigan en el olvido ¹¹. El principal fallo en un sistema correcto de toma de muestras es, además, especialmente achacable a un Estado Parte, Estados Unidos, y a la declaración por él formulada en el momento de ratificar la Convención (que, realmente, esconde una reserva), estableciendo que «ninguna muestra recogida en Estados Unidos de acuerdo con la Convención será transferida para su análisis a ningún laboratorio fuera del territorio de Estados Unidos» ¹². Lo más preocupante es que determinados Estados han empezado a imitar este peligroso antecedente, mediante posiciones similares, como la restricción del acceso de los inspectores a determinadas zonas o la negativa a entregarles determinados datos e, incluso, desarrollando legislación interna que permite a los Gobiernos confiscar cualquier equipo cuya corrección fuera puesta en duda ¹³. ¿Son los primeros indicios de deterioro de un proceso que, por sus características, debería ser intocable?

Hasta la fecha las inspecciones se han dedicado, sobre todo, a verificar la destrucción efectiva de las armas químicas existentes, pues no en vano éste era el problema más urgente, pero en los próximos años, previsiblemente resuelto éste, será necesario resucitar las inspecciones sobre las instalaciones de producción de sustancias químicas, lo que implicará esfuerzos mayores, por ser también su número mayor y enfrentarse directamente con la industria privada que, aunque de momento las ha acogido sin mayores problemas, puede empezar a mostrarse cautelosa cuando Page 853 aumente el control dirigido sobre ella. A ello se unen los problemas económicos a los que la CAQ, ante el aumento de instalaciones que deberán inspeccionarse, probablemente deberá enfrentarse. Ya sufrió una gran crisis a lo largo del año 2001 y parte de 2002 ¹⁴y lo que ahora se cuestiona es si su mejorada, pero aún maltrecha, economía será capaz de hacer frente a este nuevo reto y esta fue precisamente la razón por la cual la OPAQ comenzó a plantearse abaratar las inspecciones, introduciendo cambios en su metodología, promoviendo, por ejemplo, determinados recursos (como los sistemas de vigilancia in situ mediante circuitos cerrados de televisión o mecanismos automáticos de control), infrautilizados hasta hoy. El Documento de Revisión e, incluso, la Declaración Política prestaron especial atención a la cuestión, subrayando ésta la «importancia del régimen de verificación relacionado con las armas químicas y su destrucción [...] y de seguir valorando el régimen de verificación aplicado a las instalaciones de almacenamiento, producción y destrucción de armas químicas, con vistas a optimizar las medidas de verificación» ¹⁵, pero sin proponer medidas concretas.

Pese a todo, entiendo posible afirmar que, en líneas generales, las inspecciones se han llevado a cabo con éxito, y así lo recalcó el Director General ante la Primera Conferencia de Revisión. Del Informe Final también parece desprenderse un clima de satisfacción general al dar cuenta de las inspecciones llevadas a cabo en instalaciones de la Lista 1 del Anexo de Sustancias ¹⁶de la CAQ; pero, aun reconociendo que todas han sido sometidas a inspecciones, recuerda a la Conferencia de Revisión la necesidad de resolver las directrices que deberían guiar su intensidad, duración y frecuencia, pues ésta fue una de las cuestiones pendientes que dejó la Comisión Preparatoria de la CAQ y su concreción perfeccionaría el desarrollo de las inspecciones, sobre todo teniendo en cuenta que se trata de instalaciones donde se fabrican las sustancias en principio más peligrosas ¹⁷.

Respecto de las instalaciones de las Listas 2 y 3 se observa que la actividad inspectora ha sido menor, pero resulta comprensible, pues comenzaron en un momento posterior. Es en las instalaciones que produzcan sustancias químicas orgánicas definidas donde se observan, quizás, las mayores necesidades de mejora, por idéntica razón a la anterior, a lo que se une el hecho de que su número es considerablemente elevado ¹⁸, pese a lo cual el Informe Final recomienda que en el futuro sean más las Page 854 instalaciones de este tipo inspeccionadas ¹⁹...