La seguridad energetica en la Union Europea: ?un modelo a imitar?/Energy security in the European Union: A role model?

• Author: Olivares, Alberto

1. ALGUNOS APUNTES SOBRE LA SEGURIDAD DE ABASTECIMIENTO ENERGETICO

   La seguridad energetica ha tomado relevancia desde que los Estados han tenido algunas certezas en diversos temas, entre los cuales destacan: la explosion en el aumento del consumo; que las fuentes energeticas tradicionales no son suficientes y, ademas, estan concentradas en unos pocos paises; como consecuencia de esto ultimo, en el concierto internacional el dialogo esta definido por los paises productores de combustibles fosiles; los precios del petroleo son cada vez mas inestables; la energia electrica y su provision continua se han tornado esenciales en el modelo de vida actual, y la variable ambiental tiene cada vez mas relevancia para los Estados a la hora de tomar decisiones sobre las opciones energeticas (Libro Verde de la Union Europea, 2000; Zapater, 2002; CEPAL, 2007).

   ?Pero de que hablamos cuando hacemos referencia a la seguridad energetica? Para comenzar, debe indicarse que estamos frente a un concepto polisemico, y que, por tanto, las soluciones que aportan los Estados al problema de la seguridad energetica pueden ser enfocadas desde multiples dimensiones (1). Mencionaremos las tres principales:

   a) En primer lugar, la seguridad energetica puede ser caracterizada como seguridad de abastecimiento. Es decir, la seguridad energetica esta asociada al deber de garantizar el abastecimiento a todos los requerimientos de consumo, de manera constante. Ese deber, si bien recae, en primer termino, en cada empresa distribuidora respecto del territorio concesionado en que presta el servicio publico de abastecimiento, en ultima instancia recae en el Estado como garante final del funcionamiento de todos los servicios publicos (2).

   Aqui entra en juego la idea de obligacion de servicio publico, como titulo de intervencion que posee la administracion sobre el mercado energetico, a fin de garantizar el suministro seguro, continuado y a precios accesibles; situacion que pone de manifiesto que, aun cuando en la actualidad se opte por configurar como mercados los sectores energeticos, dichos mercados tienen un caracter especial: son mercados de interes general, estrategicos (Gonzalez-Varas, 2006; Rudnick [s.f.], pp. 3 y ss.). Es en este sentido que Miras Salamanca identifica a la seguridad de suministro energetico con la gestion de politicas que permitan el abastecimiento de modo competitivo. Se produce, por tanto, una tension entre competitividad y seguridad (2008: 113 y ss.). En casos de crisis extremas, la competitividad debe ceder en favor de la seguridad, y la planificacion de largo plazo es reemplazada por acciones de corto plazo, disenadas para afrontar situaciones puntuales de gran complejidad.

   b) Una segunda dimension es configurada como expresion de la seguridad nacional. Se identifica aqui a la seguridad energetica como manifestacion de la seguridad economica y geopolitica de los Estados, e incluso como fenomeno de seguridad social (Jose de Espona, 2013; Comision Europea, 2013; Organizacion de los Estados Americanos, 2006).

   En este sentido, la energia es caracterizada como una nueva forma de poder politico internacional, y la seguridad energetica, por ende, como elemento de negociacion y de influencia politica en el panorama internacional (Rudnick [s.f.], pp. 5 y ss.).

   c) Asimismo, la seguridad energetica hace referencia a la exigencia de reducir la dependencia de los paises respecto de los combustibles fosiles (petroleo, gas y carbon), principales fuentes energeticas existentes (3). En este sentido apuntan las previsiones de la IEA, que estiman que la demanda de petroleo por parte de la comunidad internacional gira en torno al 80% y que este nivel de dependencia se mantendra en las proyecciones realizadas hasta 2030 (Comision Economica para America Latina y el Caribe, 2007; European Commission, 2012; De la Quadra-Salcedo, 2010).

   Influye en la idea de relacionar la seguridad energetica con los recursos fosiles, pero no solamente que los paises mantengan combinaciones energeticas dependientes de los recursos fosiles (dependencia energetica) acorde con un modelo de desarrollo dependiente, en su mayoria, por los recursos naturales (Jaria, 2013), sino que tambien el elemento de seguridad que otorga el hecho de que se trate de recursos almacenables (el carbon, el petroleo y el gas). Por tanto, la idea de mantener reservas de estas fuentes energeticas, genera una situacion de confianza de los Estados en los recursos acumulados (4). Desde esta perspectiva, Escribano expresa que "la seguridad de abastecimiento abarca dos conceptos diferentes: el hecho economico de una cierta cantidad de hidrocarburos suministrada a un precio determinado, y el concepto psicologico de seguridad, que es un sentimiento basado en una percepcion y que, por tanto, tiene un caracter subjetivo" (2006).

   Un claro ejemplo de esta ultima dimension de la seguridad energetica lo encontramos en el Derecho de la Union Europea, a traves de la Directiva 2009/119/CE, por la cual se obliga a los Estados miembro a mantener un nivel minimo de reservas de petroleo crudo o productos petroliferos (Directiva 2009/119/CE: 9-23). Esta norma impone a los Estados miembro el deber de mantener, en beneficio propio, en el territorio de la comunidad y de forma permanente, reservas de petroleo equivalentes a 90 dias de importaciones netas diarias medias o a 61 dias de consumo interno medio diario.

   No obstante, la Union Europea (UE) ha buscado cambiar esta orientacion del modelo energetico de los Estados miembro hacia la dependencia de los hidrocarburos. Las principales recomendaciones en la materia dicen relacion, fundamentalmente, con:

   1) La expansion de la competitividad (en un panorama mundial influenciado por las ideas liberalizadoras que impregnan las decisiones de muchos paises).

   2) La necesidad de que los Estados miembro apuesten por combinaciones energeticas diversificadas.

   3) Que la seguridad energetica sea concebida como un tema regional y no como un tema radicado en la soberania nacional.

   4) La promocion del dialogo entre los paises productores y consumidores (Comunicacion de la Comision al Parlamento Europeo, 2011; Libro Verde, 2006; Libro Verde, 2000).

   Ahora bien, debe decirse que, en general, los Estados tienden a abordar la seguridad energetica desde las tres dimensiones, de manera indiferente, aunque historicamente el enfasis ha sido puesto en la dependencia energetica en los hidrocarburos y, como consecuencia, en los paises productores de estos.

   Un claro ejemplo de ello es la Union Europea, que intenta incesablemente desarrollar una politica energetica comun, desde los anos setenta, con enfasis en la dependencia en los hidrocarburos, pero tambien teniendo en cuenta la continuidad del servicio y la seguridad economica y geopolitica.

   Para la Union Europea elaborar una politica energetica comun ha sido extremadamente complejo, entre otros motivos, por la dificultad que ha tenido de convencer a los Estados miembro de ceder en sus intereses nacionales en favor de la construccion de una politica regional. La principal razon de esta desconfianza de los Estados en entregar competencias propias a los organos de la Union Europea para configurar una actuacion en bloque, es--precisamente--el peso que tiene el elemento psicologico de la seguridad energetica denunciado por Escribano, derivado de la importancia estrategica que tiene la energia para los Estados.

   Si observamos, por ejemplo, el caso del sector electrico, los Estados miembro historicamente han planificado la estrategia de seguridad de suministro en una logica nacional, mediante la instalacion de capacidad de produccion suficiente dentro de sus territorios, para cubrir los picos de consumo y permitir un adecuado margen de reserva que, en muchos paises, excede el 20% de la capacidad instalada (Bielecki, 2004). Dificilmente estos tendran disposicion para transformar esta idea de los excedentes de la capacidad instalada, concepto integrado a la idea de seguridad de abastecimiento como manifestacion de la seguridad nacional de los Estados miembro, a una idea de capacidad instalada regional, donde ese 20% de excedente este disperso en el territorio europeo, sin una logica nacional.

   La propuesta de la UE trae aparejado un verdadero cambio de paradigma, en el sentido de que se debe entender la seguridad energetica desde dos dimensiones distintas. En el ambito interno, debe ser concebida como un problema regional, que desborda su concepcion nacional y, por tanto, para fortalecer la seguridad energetica de la UE es necesario avanzar en la interconexion entre los Estados miembro (5). Desde una dimension exterior, la seguridad energetica debe ser asumida como un asunto que tambien trasciende el ambito regional, siendo necesario el dialogo sobre energia con sus vecinos para avanzar en proyectos comunes que permitan beneficios reciprocos.

   Un importante argumento utilizado por la UE para avanzar conjuntamente en ambas dimensiones, es que muchas veces resulta mas costoso mantener margenes de reserva requeridos (expresados en centrales de generacion en estado de poder funcionar) para cubrir picos de demanda en el consumo de electricidad, que realizar grandes inversiones en interconexiones (Bielecki, 2004). Debe prevenirse que esta estrategia en torno a la seguridad energetica no sea discordante con la premisa liberalizadora que hay detras de toda la politica energetica de la UE, en el sentido de que la competitividad del mercado electrico regional se integra a un concepto transversal de seguridad energetica. La interconexion no solo permite avanzar en seguridad energetica, sino que tambien es condicion sine qua non para el desarrollo del mercado interior.

   Ahora bien, sin que sea objeto de este trabajo entregar conclusiones sobre el verdadero contenido del concepto de seguridad energetica, debe tenerse en consideracion que el energetico es un sistema de suministro (de energia) a los consumidores. Queda caracterizado, entonces, por su...