La responsabilidad patrimonial derivada de la inactividad de la administración pública en el ordenamiento peruano: notas para el estudio de su régimen jurídico

• Author: Ramón Huapaya Tapia - Lucio Andrés Sanchez Povis
• Position: Profesor en la especialidad en la Facultad de Derecho de la Ponti cia Universidad Católica del Perú (Lima, Perú) - Profesor de Derecho Administrativo en la Ponti cia Universidad Católica del Perú (Lima, Perú)
• Pages: 283-320

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Revista Eurolatinoamericana

de Derecho Administrativo

ISSN 2362-583X

La responsabilidad patrimonial derivada de la inactividad

de la administración pública en el ordenamiento

peruano: notas para el estudio de su régimen jurídico

The state liability derived from the inactivity of the public

administration in the Peruvian ordinance: notes for the study of its

legal regime

RAMÓN HUAPAYA TAPIAi,*

I Ponti cia Universidad Católica del Perú (Lima, Perú)

ramon.huapaya@cms-grau.com

LUCIO ANDRÉS SÁNCHEZ POVISI,**

I Ponti cia Universidad Católica del Perú (Lima, Perú)

lucio.sanchez@spabogados.com.pe

Recibido el/Received: 23.12.2019 / December 23rd, 2019

Aprobado el/Approved: 21.02.2020 / February 21st, 2020

DOI: 10.14409/redoeda.v6i2.9106

Resumen:

Los autores proponen la revisión de la problemática ju-

rídica de la inactividad o pasividad administrativa en el

ordenamiento jurídico peruano y las consecuencias de la

responsabilidad patrimonial derivadas de dicha omisión,

entendida como el incumplimiento ilícito de un deber

legal de actuación o de las funciones administrativas

asignadas a entidades públicas. Para ello se pasa revista

al concepto de inactividad administrativa, su tipología y

a la responsabilidad patrimonial imputable a la Adminis-

tración Pública como resultado de dicha omisión, inercia

Abstract:

The authors propose the revision of the legal problem of ad-

ministrative inactivity in the Peruvian legal system and the

consequences of the responsibility derived from said omis-

sion, understood as the unlawful breach of a legal duty of

action or of the administrative functions assigned to public

entities. For this, the concept of administrative inactivity, its

typology and the patrimonial responsibility attributable to

the Public Administration as a result of such omission, iner-

tia or passivity is reviewed. The analysis concludes with the

procedural problem of the requirement of the patrimonial

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Como citar este artículo | How to cite this article: HUAPAYA TAPIA, Ramón; SANCHEZ POVIS, Lucio Andrés. La responsabilidad

patrimonial derivada de la inactividad de la administración pública en el ordenamiento peruano: notas para el estudio de su

régimen jurídico. Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo, Santa Fe, vol. 6, n. 2, p. 283-320, jul./dic. 2019.

DOI: 10.14409/redoeda.v6i2.9106.

* Profesor en la especialidad en la Facultad de Derecho de la Ponti cia Universidad Católica del Perú (Lima, Perú), desde el año

2004. Egresado de la Maestría en Regulación de la UPC. Admitido al Doctorado en Derecho en la Universidad de Buenos Aires.

Consejero Jefe del Área de Derecho Administrativo de CMS Grau. E-mail: ramon.huapaya@cms-grau.com.

** Profesor de Derecho Administrativo en la Ponti cia Universidad Católica del Perú (Lima, Perú). Abogado por la Ponti cia

Universidad Católica del Perú (PUCP). Master of Laws (LLM), University College London (UK), Distinction. Miembro del Grupo

de Investigación en Derecho Administrativo y de la Asociación Peruana de Derecho Administrativo. Socio de Sánchez Povis

Abogados.

Ramón Huap aya Tapia

Lucio And rés Sánche z Povis

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o pasividad. Se cierra el análisis con la problemática

procesal de la exigencia de la responsabilidad patrimo-

nial a la Administración Pública, derivada de las nota-

bles de ciencias de nuestra Ley que regula el proceso

contencioso-administrativo.

Palabras Clave: inactividad de la administración públi-

ca; omisión administrativa; responsabilidad patrimonial;

daño antijurídico; control judicial de la administración

Pública.

responsibility to the Public Administration, derived from the

notable de ciencies of Peruvian Law that regulates the con-

tentious-administrative process.

Keywords: inactivity of the public administration; adminis-

trative omission; state liability; unlawful damage; judicial

control of the public administration.

Sumario:

1. Introducción; 2. Una aproximación general a la inactividad administrativa, sus clases

y consecuencias jurídicas; 2.1. Los elementos que de nen la inactividad administrativa;

2.2. Clasi cación de la inactividad administrativa; 2.3. La relación entre inactividad ad-

ministrativa y la responsabilidad patrimonial de la Administración; 3. Marco conceptual

de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública; 3.1. Características de

la responsabilidad patrimonial de la Administración pública; 3.2. Presupuestos de la re-

sponsabilidad patrimonial de la Administración pública; 4. La responsabilidad patrimo-

nial de la Administración pública de acuerdo al artículo 260 de TUO LPAG; 4.1. Sobre las

responsabilidades previstas en el Derecho común y en las leyes especiales; 4.2. Actos

por los cuales debe responder patrimonialmente la Administración; 4.3. El daño debe

ser directo e inmediato; 4.4. Daños por los cuales responde la Administración; 4.5.

Derecho de la Administración a repetir contra los funcionarios responsables y demás

personal a su servicio; 5. La responsabilidad patrimonial de la Administración pública

derivada de su inactividad; 6. El control judicial de la inactividad y la pretensión indem-

nizatoria por responsabilidad patrimonial de la Administración pública; 7. Referencias.

1. Introducción

Dentro del proceso de formación del Derecho administrativo peruano conviene

prestar especial atención al régimen jurídico de una de las más graves patologías de la

actividad administrativa: los problemas relativos a la negación de la actividad adminis-

trativa, es decir, la denominada “inactividad administrativa”. De hecho, pese a los casi

veinte años de vigencia de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo Gene-

ral, son escasos los espacios de discusión y estudio que se han brindado a esta proble-

mática. La doctrina nacional ha depositado preferentemente su atención a estudiar la

actividad administrativa y algunas de las consecuencias de lo que luego estudiaremos

como inactividad formal (silencio administrativo).

Ahora bien, ¿por qué estudiar dicha patología? Debemos recordar que la Adminis-

tración Pública en el Estado de Derecho está supeditada a un deber de actuación bajo

dos principios fundamentales: el de legalidad y el de e cacia. En cuanto a la legalidad,

La respon sabilidad patr imonial der ivada de la inac tividad de

la admini stración públ ica en el ordena miento perua no: notas

para el es tudio de su régi men jurídico

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ello es así debido a que la Administración Pública actúa desde y en función a las pres-

cripciones de la Constitución, la ley y el ordenamiento jurídico administrativo en gene-

ral. Por otro lado, con respecto a la e cacia, ello es un principio que re eja lo que se ha

venido a llamar un deber de “buena administración” o de “gobernanza”, por el cual la

Administración no solamente debe cumplir la ley, sino que debe actuar con resultados

tangibles a favor de los ciudadanos y los destinatarios de sus servicios, vale decir, debe

cumplir con los objetivos y encargos pre-establecidos por las normas que le imponen

concretos deberes de actuación1.

Cabe detenerse un poco en el hecho de que la legalidad impone deberes de ac-

tuación de contenido positivo a la Administración Pública, la cual se legitima ante la

sociedad cumpliendo tales deberes. Con ello, la consecuencia natural es que la Admi-

nistración Pública actúe efectivamente, cumpliendo con sus obligaciones legales y de-

mostrando una situación de “actividad”. Lo contrario a ello nos remite al problema de la

“inactividad administrativa”, la cual implica dos faltas consecutivas de la Administración

Pública, a saber, una infracción al deber legal de actuación que viene impuesto por el

ordenamiento jurídico, y por otro lado, una infracción al principio de e cacia, en la me-

dida que la falta de actuación re eja una situación de morosidad en perjuicio del ciu-

dadano o el destinatario de la acción administrativa, hecho que constituye un supuesto

de “mala administración”2.

Ahora, una de las consecuencias que acarrea esta falta de actuación y que a su vez

se convierte en un instrumento para su control, es la garantía de poder exigir la res-

ponsabilidad patrimonial3 de la Administración Pública por los daños derivados de su

inactividad. Por esta razón, el estudio que se ofrece a continuación tendrá como pri-

mer objetivo describir las principales características de la inactividad administrativa,

para luego adentrarnos en el estudio del régimen de responsabilidad patrimonial de la

Administración al que puede dar lugar a efectos de que la autoridad responda por los

daños producidos por su inercia deliberada.

Si bien es cierto, en un principio este trabajo ambiciosamente iba a comprender

los supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por acto

1 Sobre el tema, vale la referencia a PAREJO, Luciano. La e cacia como principio jurídico de la actuación de la

Administración Pública. Documentación Administrativa, Madrid, n. 218-219, p. 15-65, abr/set. 1989.

2 En el estudio de la inactividad, hemos seguido largamente a GÓMEZ, Marcos. La inactividad de la

Administración. 4. ed. Navarra: Editorial Aranzadi. 2011.

3 No hablamos de responsabilidad “civil” de la Administración Pública, sino de “responsabilidad patrimonial”

de ésta, siguiendo a la doctrina y teoría modernas del derecho administrativo que han independizado teórica

y jurídicamente a este tipo de responsabilidad de la contenida en los códigos civiles. Por tanto, el derecho

administrativo ha singularizado el estudio de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública

como una institución jurídico-administrativa, alejada e independiente ya de la “responsabilidad civil”. Sobre

el tema, aconsejamos revisar GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho

Administrativo: Tomo I. 12. ed. Lima: Palestra-Temis, 2006. Asimismo, un útil contrapunto de cali cada

doctrina civilista en: PIZARRO, Ramón. Responsabilidad del Estado y del funcionario público. 2 tomos. 2.

ed. Buenos Aires: Editorial Astrea, 2016.