RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE PROPIETARIOS DE SUPERFICIE Y MINEROS EN AMERICA LATINA (SPANISH VERSION)
| Jurisdiction | Derecho Internacional |
(2001)
RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE PROPIETARIOS DE SUPERFICIE Y MINEROS EN AMERICA LATINA (SPANISH VERSION)
I. INTRODUCCIÓN
Para comprender este tema relacionado con los conflictos que pueden surgir entre los propietarios de terrenos superficiales y los titulares de concesiones mineras localizadas en los Estados Unidos Mexicanos (México), es necesario primero entender las razones por las que, conforme al Derecho mexicano, la concesión minera por si misma no otorga a su titular derecho alguno sobre la superficie de terreno en donde se ubica su concesión y, en sentido opuesto, por que la propiedad sobre un bien inmueble no concede por si misma a su propietario la facultad de explorar y explotar los recursos minerales que puedan existir en ese lugar.
En nuestra experiencia, es frecuente que empresas mineras trabajando en México — sobre todo aquellas con inversión extranjera y operaciones en otros países — enfrenten problemas con los dueños de superficie, quienes al sentirse invadidos en su propiedad, niegan al minero acceso al terreno y, con ello, la posibilidad de trabajar.
A lo largo de este trabajo repasaremos los principios constitucionales que resultan relevantes para estos efectos, hasta llegar a los conceptos particulares que regula la ley especial, en este caso la Ley Minera, y de esa manera centrarnos en los derechos que conceden las concesiones mineras a su titular respecto de terrenos superficiales; de tal forma que podamos mencionar los rasgos generales más importantes de cada uno de los mecanismos legales que la Ley Minera nos ofrece para obtener acceso, posesión, ocupación e incluso la propiedad de un terreno superficial que se considere indispensable para el desarrollo de los trabajos mineros. Hablaremos también de algunos aspectos de procedimiento y haremos especial énfasis en las cuestiones particulares que deben tomarse en cuenta cuando la superficie por afectar pertenezca a un ejido o comunidad agraria que, en términos sencillos, podemos decir que son formas de asociación de personas dedicadas a actividades agrícolas o de naturaleza rural, a las que el gobierno federal ha asignado ciertas porciones de terreno para su propio asentamiento, el desarrollo de dichas actividades y el aprovechamiento de los recursos que por virtud de las mismas se generen.
Todo lo anterior no estaría completo, si no hiciéramos un reconocimiento especial a la libertad que conforme al derecho mexicano existe, para que los mineros y propietarios de la superficie puedan negociar y convenir dicho acceso, posesión y ocupación, por lo que también haremos unas breves consideraciones al respecto.
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II. ASPECTOS CONSTITUCIONALES
Es de vital importancia distinguir los principios bajo los cuales la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce, por una parte, la forma en que puede surgir la propiedad privada de los particulares con relación a las tierras y, por otra parte, reconoce el derecho exclusivo del Estado Mexicano para concesionar la explotación y con ella el uso, aprovechamiento y disposición de los recursos minerales que se localicen en el territorio nacional.
Así las cosas, comencemos por decir que los primeros dos párrafo del artículo 27 Constitucional a la letra disponen lo siguiente:
Art. 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.
Este principio que prevalece en México desde la época Virreinal y es característico de los sistemas legales de tradición civilista como es el nuestro, consagra lo que se conoce como la "propiedad originaria" que corresponde a la Nación, respecto de todas las tierras y aguas que se localicen dentro del territorio mexicano y por ello debe entenderse que, al ser la Nación la propietaria original de dichos bienes, es sólo hasta el momento en que la Nación mexicana transmite su dominio a los particulares, cuando surge la denominada "propiedad privada", entendiendo por esta última al derecho de uso, goce y disfrute concedido a un particular, en este caso sobre una porción de terreno superficial.
Asimismo, el tercer párrafo del mismo artículo 27 Constitucional, en su parte relevante para los efectos de este estudio, dispone que:
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación...
De este otro principio Constitucional surgen dos cuestiones dignas de destacarse; primero, la facultad que se otorga al Estado mexicano para imponer ciertas limitaciones a la propiedad privada en aras de proteger al interés público, que debe entenderse como el interés de la colectividad y de la nación misma que está siempre por encima del interés particular; de ahí que, al ser consideradas las actividades mineras de utilidad pública y preferentes sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del terreno,1 el Estado mexicano pueda validamente llegar afectar a la propiedad privada, como lo veremos más adelante, con el propósito de establecer en este caso una industria minera por considerarse que ésta beneficia por varias razones a la comunidad en donde se establezca; y, segundo, de este mismo principio, ligado a lo señalado en el párrafo cuarto del propio artículo 27 Constitucional, surge el derecho del Estado
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mexicano para regular — omo lo ha hecho — el aprovechamiento de elementos y recursos naturales distintos de los componentes del terreno susceptible de apropiación privada.
En ese orden de ideas, complementan este concepto de separación entre la propiedad privada y el uso y approvechamiento de recursos naturales tales como loss recursos minerales, lo señalado en los párrafos cuarto y sexto del mismo artículo 27 Constitucional, cuyas partes relativas disponen lo siguiente:
Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes;
...el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el use o el aprovechamiento de los recursos de que se trata (minerales), por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas....
En conclusión sobre este primer apartado, podemos señalar que existe una clara división constitucional entre: (i) los terrenos superficiales (tierras), que pueden constituir propiedad privada, por haber sido transmitido su dominio a los particulares; y, (ii) el derecho a usar, aprovechar y disponer de los recursos minerales localizados en territorio nacional, lo cual únicamente podrá llevarse a cabo mediante el otorgamiento de concesiones por las que el Estado mexicano faculte a los particulares para ello.
Por lo anterior, es preciso entender que el dueño de una superficie de terreno es propietario no solo de la superficie del terreno de su propiedad, sino también — con ciertos límites — del espacio que se encuentre encima de dicha superficie y, en principio, de lo que se encuentre en el subsuelo de su propiedad,2 esto último, en la medida de que en el subsuelo no existan minerales o sustancias clasificadas distintas de los componentes del terreno, ya que en caso de existir éstos, como hemos dicho, pertenecerán a la Nación mexicana y esta última es la única facultada para otorgar — actuando por medio del Poder Ejecutivo Federal — una o más concesiones para su exploración y explotación
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Por todo lo antes señalado es que la explotación y beneficio de minerales que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes del terreno, se encuentran sujetas al régimen de concesión establecido en el artículo 27 Constitucional. La Ley Minera es reglamentaria del artículo 27 Constitucional en materia minera, es considerada de orden público y de observancia general en toda la República Mexicana.
III. CONCEPTO GENERAL DE CONCESIÓN Y DE CONCESIÓN MINERA
La concesión es un acto unilateral administrativo que faculta al ejercicio de una actividad determinada, misma que se ejercerá bajo normas especiales o sobre cosas públicas; por medio de la concesión, se otorga a un particular un derecho por un tiempo determinado, y a través de dicha concesión se explota una obra pública, prevaleciendo el interés general sobre los intereses privados; este interés es predominantemente económico.3
Al momento de otorgar una concesión, el Estado deja de preocuparse por llevar a cabo directamente ciertas actividades que...
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