Las reformas economicas en America Latina y los desafios del nuevo decenio.

• Author: Ffrench-Davis, Ricardo

América Latina ha vivido un período de profundas reformas económicas. Éstas fueron particularmente intensas durante los noventa, pero también ha), casos más precoces en el Cono Sur, especialmente en Chile, que datan de la década de 1970. En todas estas experiencias se produjeron cambios dramáticos en la dimensión del Estado -limitación en su campo de acción, reducción de las cargas tributarias, privatizaciones masivas, disminución del gasto e inversión pública muy notable- que les otorgaron mucho más espacio a los agentes privados. El desempeño económico de América Latina en este nuevo decenio dependerá, en mucho, de la rectificación que haga de las principales falencias que aquejan a la región hoy. Ellas están asociadas a las fallas e insuficiencias de las reformas efectuadas en los noventa, en el marco del llamado "Consenso de Washington" (1);. Un decenio de reformas ha dejado resultados positivos en diversos aspectos. Erradicación de la hiperinflación, balances fiscales más equilibrados, auge de las exportaciones. Pero, en lo fundamental, que es el crecimiento económico y la equidad, el desempeño ha sido mediocre. Apenas un crecimiento del producto (PIB) de 2.7% por año entre 1999 y 2001, y 10 millones de pobres más que en 1990. En este artículo, hacemos una revisión sucinta de la necesidad de reformas y de las que se han realizado desde los noventa (sección 1), los logros (sección 2), las falencias (sección 3), los desafíos en el nuevo decenio y lo que denominamos reformas de las reformas (sección 4).

¿Necesitábamos reformas? Indudablemente que sí. La América Latina de 1990, así como los primeros países que echaron a andar sus reformas en los años setenta (Chile, en parte Argentina y Uruguay) necesitaban reformas. Teníamos economías sobreintervenidas, con un sector privado restringido y reglas poco transparentes. La economía necesita un sector privado (entendido no sólo como las empresas sino también compuesto por los trabajadores, las organizaciones sociales, etc.) vigoroso, junto con un sector público modernizado, profesionalizado, y que trabajen armónicamente. Este enfoque integrado, de funcionamiento coordinado de estas dimensiones, es esencial para que un país progrese de manera sostenida, sin explosiones, a través del tiempo.

¿Primera vez que América Latina tiene reformas? No. La región ha tenido muchas reformas a través del tiempo, pero con distintos signos. En los sesenta, en muchos casos hubo reformas que incluyeron estatizaciones; era en parte la moda de la época. La tonalidad de las reformas actuales, las neoliberales, es su búsqueda de reducir el espacio del sector público. Como se dijo, en muchos casos se justificaba un movimiento en esa dirección; sin embargo, éste ha sido demasiado abrupto e intenso, y falto de realismo: las masivas privatizaciones en América Latina, las intensas liberalizaciones comerciales y financieras, las modificaciones en las cuentas fiscales han implicado cambios muy abruptos, con secuencias equivocadas y con vacios graves.

Estas reformas han sido, en general, lineales. Más de lo mismo. Han tendido a moverse siempre en la misma dirección y a otorgarle a cada reforma un carácter de objetivo y no de medio, que es lo que son. En economía sabemos que, frecuentemente, el máximo no es el óptimo; hay puntos intermedios, hay velocidades más convenientes que otras y el problema de las modas de implementación de las reformas en los noventa fue siempre esta exigencia de más de lo mismo: luego de llegar a cierto objetivo, se sigue corriendo la meta sin preocuparse de las velocidades y de qué efectos están generando en paralelo las reformas, y de si faltan complementos esenciales para que esas reformas resulten eficaces. Esto es desconocer que la economía no es una suma de componentes aislados, sino un sistema donde el funcionamiento de una parte depende de qué está pasando simultáneamente con las otras.

La armonía de cómo se van moviendo la reforma comercial, el sistema tributario, el tipo de cambio, la tasa de interés, la innovación tecnológica, el ambiente macroeconómico, las regulaciones de los servicios públicos y la supervisión prudencial del sistema financiero, van, cada uno de ellos, afectando el buen o mal resultado de las otras variables. Por lo tanto, es vital no caminar hacia las reformas per se, sino llevar a cabo las reformas funcionales para lograr los objetivos de crecer más y crecer con más equidad. En un enfoque integrado, la equidad no viene ex post sino que se va incorporando en el sistema productivo, porque en la medida en que la gente y las empresas grandes, pequeñas y medianas saben hacer cada día mejor las cosas, se consigue desarrollo económico y social o crecimiento con equidad.

Dentro del espíritu del Consenso de Washington, se buscaba que las reformas tendieran a conducir a precios correctos y que fueran amigables con el mercado. Éstos son dos principios muy importantes y que comparto plenamente. Sin embargo, los resultados han ido en la dirección contraria. Por una parte, los precios macroeconómicos clave -el tipo de cambio y la tasa de interés- han tendido a desalinearse, a tomar valores incorrectos (outliers), exhibiendo mucha inestabilidad luego de las reformas en los noventa. Esto resulta muy poco amigable con el mercado, pues somete a una enorme tensión al sector productivo: ¿con qué tipo de cambio toma sus decisiones a largo plazo cuando tenemos una montaña rusa de apreciaciones y depreciaciones reales, o tenemos repentinamente tasas de interés reales de 5% y después tasas de 40% o 50%? Las reformas han sido inspiradas por objetivos sanos: una economía de mercado con un mejor funcionamiento de las empresas que, consiguientemente, favorezca la generación de empleo productivo y el aumento de la productividad. Esto, a su vez, se reflejaría en un incremento sostenido de los salarios a través del tiempo.

Pero, como veremos, el resultado se ha desviado mucho de lo ideal. Una evaluación seria -una buena rendición de cuentas, lo que ha estado más bien ausente- contempla tanto los puntos positivos como los negativos.

LOS LOGROS

Entre los logros hay conquistas importantes, como las siguientes:

1. En lo comercial, ha habido un gran crecimiento de las exportaciones. Éste es un fenómeno generalizado a través de la América Latina de los noventa. Los volúmenes exportados han crecido de manera muy sustancial, a una tasa de 9% anual en términos reales durante diez años. ¿Cómo sabemos que este resultado es bueno? Primero, comparativamente, este desempeño es muy superior al de los años sesenta y setenta, y es algo mejor que en los años ochenta, que es la época de la crisis de la deuda, donde era muy importante exportar para poder pagar la deuda acumulada en los setenta. Segundo, las exportaciones mundiales crecen más lentamente que en América Latina: el impulso exportador promedio de América Latina fue un 50% más rápido que el aumento de las exportaciones del mundo en la misma época; un hecho muy meritorio.

2. Los equilibrios fiscales. En los ochenta, América Latina exhibió desequilibrios fiscales muy elevados, con países con déficit del orden de 10-17% del PIB, en parte asociados a la crisis de la deuda. En efecto, el servicio de la deuda externa pública, proveniente a veces de deudas privadas "estatizadas", en un contexto de tipos de cambio que tuvieron que ser fuertemente devaluados, se encareció de manera apreciable. En los noventa se registra un gran cambio en los balances presupuestarios de América Latina, donde varios países aparecen con superávit fiscales durante muchos años, o déficit moderados: América Latina, en promedio, cumplía con el criterio de Maastricht, antes de la crisis asiática, con un déficit fiscal del orden de 1,5% del PIB, inferior al 3% límite del compromiso con la U.E. Este cambio implica un reconocimiento concreto de que no es posible gastar lo que no se tiene. Un déficit fiscal muy fuerte, por demasiado tiempo, no es sostenible, porque termina por revertirse en contra del país y de las autoridades.

3. El control de la inflación. En este ámbito, América Latina experimentó una notable mejora con la desaparición de los procesos de hiperinflación de las décadas previas. En efecto, en los años setenta y ochenta hubo países con niveles de inflación de más de 1000% anual, lo que es muy destructivo para las empresas y las personas. Tener que estar corriendo en el curso del día para comprar para que no se le desvalorice el dinero conspira contra el normal desarrollo de la economía, y es un enemigo mortal de la inversión, la innovación, la equidad y la armonía social. En los noventa, han desaparecido estos niveles de inflación, dando paso a tasas de un dígito como las predominantes. En 2001, el nivel promedio fue de 7% anual, lo que...