Una readaptación de los medios de arreglo pacífico de controversias: el caso de isla perejil y los medios utilizados para la solución de este conflicto

Autor:Alejandro J. Rodríguez Carrión/Ma Isabel Torres Cazorla
Cargo:Catedráico de Derecho Internacional Público/Profesora Titular de Derecho Internacional Público
Páginas:717-731

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1. Introducción

Las relaciones hispano-marroquíes durante el año 2002 se han visto enturbiadas nuevamente, siguiendo un proceso que ya había comenzado años atrás, con el contencioso del islote de Perejil o Leila. Este islote se encuentra situado a 4 kilómetros al oeste de Ceuta y a menos de 200 metros de la costa marroquí. Creemos que son diversos los factores que pudieron dar origen a la instalación de un destacamento de gendarmes reales marroquíes en Perejil el 11 de julio de 2002, agravando de forma sustancial la tensión en las relaciones entre nuestro país y el vecino del sur; entre ellos cabría destacar la proximidad al territorio marroquí de este islote, su carácter exiguo territorialmente hablando, la disputada soberanía sobre el mismo, así como la situación de tensión que las relaciones hispano-marroquíes estaban viviendo desde hacía algunos años.

Las líneas que siguen pretenden abordar el «contencioso de Perejil» desde la óptica exclusiva de los mecanismos de arreglo pacífico de controversias; en una frase, trataremos de indagar y descifrar en la medida de lo posible la naturaleza jurídica de los mecanismos que se utilizaron para solventar la crisis de Perejil, dejando a un lado otras cuestiones como la relativa a la disputada soberanía sobre el islote 1. En esa medi- Page 718 da, remitimos al lector a la doctrina anteriormente citada, con objeto de consultar en dichas referencias las cuestiones relativas a la delimitación fronteriza de este islote.

2. El tratado hispano-marroquí de amistad, buena vecindad y cooperación: la vía natural no utilizada

El 26 de febrero de 1993, se publicaba en el BOE el Tratado de Amistad, Buena Vecindad y Cooperación celebrado entre España y Marruecos, de 4 de julio de 1991. Dicho Tratado, que consta de un preámbulo, una serie de principios generales y catorce artículos, es un ejemplo claro de lo que en una época supuso una práctica bastante común entre nuestro país y los Estados con los que se quería establecer -o mantener e incentivar- lazos de cooperación más estrechos 2. Si tuviésemos que destacar algunos de los rasgos principales de este Tratado, resultaría curioso referirse a su preámbulo, donde se desvelan las singularidades de dos pueblos que, sin duda alguna, siempre han estado, dadas sus particulares circunstancias, condenados a entenderse 3; así, su «estrecha vecindad geográfica», a la que se suman «los vínculos que la Historia ha ido creando entre sus pueblos a través de vicisitudes a veces contradictorias, aunque siempre significativas, profundas y enriquecidas por fructíferos acercamientos», son factores que han influido sin duda en la adopción de un acuerdo de esta índole. A ello debe añadírsele el factor humano, cada vez más palpable, al ser la emigración marroquí un fenómeno en alza; ello explica que en el preámbulo se afirme la sensibilidad de ambos Estados «al progresivo contacto humano entre españoles y marroquíes, que las actuales circunstancias internacionales han ido favoreciendo y que ha de incrementarse en el futuro».

Sin duda alguna, las frases que preceden al articulado dan muestra de la realidad insoslayable que modula las mutuas relaciones entre nuestro país y el vecino marroquí: unas relaciones en las que debe reinar el entendimiento recíproco y la cooperación, pero que en diversas ocasiones se han visto salpicadas por la confrontación y el enfrentamiento. Esta misma idea se reitera más adelante, al desglosarse los principios generales que el Tratado pretende alcanzar, en concreto en su punto octavo (Diálogo y comprensión entre culturas y civilizaciones); en el mismo se señala que «las dos Partes se esforzarán en promover un mayor y más fuerte conocimiento mutuo, al objeto de eliminar viejos malentendidos y aprensiones colectivas que impiden una mejor comprensión entre sus sociedades y pueblos».

Desde luego, resulta patente que ya las Partes, al adoptar este Tratado, eran conscientes de las cuestiones que nos separaban, de nuestro carácter de vecinos «obliga- Page 719dos a entenderse» y de la necesidad de adoptar una serie de líneas maestras de donde se desprendiese una voluntad de cooperación real. Por ello, no resulta tampoco llamativo el inciso siguiente de este mismo punto octavo al que hacíamos referencia en el párrafo anterior, al dejar patente la necesidad de «desarrollar una nueva filosofía en sus relaciones de cooperación, basada en la confianza mutua, en la complementariedad, en el carácter global y en la necesidad de movilizar toda la fuerza y creatividad de sus sociedades en la búsqueda de un nuevo lenguaje común de cooperación».

En si mismo considerado, el articulado del Tratado es simple, conciso, y hace hincapié en dos pilares que conforman -y han de seguir haciéndolo- las relaciones hispano-marroquíes: la necesidad de que los contactos políticos bilaterales al más alto nivel se lleven a cabo con periodicidad, plasmando un sistema de reuniones institucionalizadas cuya puesta en práctica real ha brillado por su ausencia. El Tratado establece en su artículo 1 para hacer efectivo ese contacto una reunión anual a nivel de Jefes de Gobierno, una reunión semestral de Ministros de Exteriores y la celebración de consultas regulares entre diversas Secretarías Generales de ambos Estados, en distintos ámbitos de cooperación. Eso sí, aquí no concluye el diálogo, y el propio Tratado contempla otras situaciones que también deben tenerse en cuenta, como lo son «el contacto y el diálogo entre los Parlamentos, organizaciones profesionales, representantes del sector privado e Instituciones Universitarias, Científicas y Culturales de España y Marruecos». Este último diálogo se fomentará, siguiendo la letra del precepto transcrito, sin mencionar ninguna fórmula de institucionalización, como sí ocurría respecto de las reuniones a nivel de representantes estatales.

A este artículo 1 le sigue un capítulo II, relativo a las relaciones de cooperación, el factor que, sin duda alguna, ha motivado la adopción de este Tratado. Ahora bien, para el supuesto que nos ocupa, es decir, la cuestión de Isla Perejil, el Tratado no ofrece en este articulado ninguna solución. Más bien, se trata de una docena de artículos referidos al impulso de la cooperación económica y financiera, en el ámbito defensivo, en lo relativo a la cooperación al desarrollo, en el ámbito cultural, jurídico y consular, así como en lo referente a las condiciones de estancia y de trabajo de las comunidades marroquí y española en los respectivos países.

Sin duda alguna, creemos que el lugar donde se contemplan posibles vías de solución a una controversia como la acaecida en Perejil, radicaría en todo caso en los principios generales contemplados en el Tratado, especialmente en los apartados 4 y 5 del mismo, que ofrecen la clave de lo que en el momento de adopción del acuerdo fueron deseos de ambas partes, y que se han visto totalmente superados por la evolución de nuestras mutuas relaciones en los últimos años. El primero de los apartados que comentaremos (cuarto de los principios generales que enuncia el Tratado) es el referido a la abstención de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza: parece que las Partes, en sus mutuas relaciones han querido incluso ir más allá de lo establecido en el artículo 2.4 de la Carta de Naciones Unidas. Ello se deduce de que, si bien en su parte inicial este principio no se separa del texto de la Carta, al afirmar que:

En sus relaciones mutuas, las dos Partes se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de la otra Parte, o de cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas.

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El contenido siguiente del precepto pone de relieve que las Partes parecen querer evitar a toda costa que se recurra a la fuerza, sin que existan causas que puedan justificar ese recurso. Ello es lo que se desprende al menos de una lectura en sentido literal, cuando se señala lo siguiente:

No podrá invocarse ninguna consideración que pueda servir para justificar este recurso. En consecuencia, se abstendrán de todo acto que constituya una amenaza de fuerza o un uso directo o indirecto de la misma.

Desde luego, resulta una cuestión opinable, pero podría argumentarse que, tanto la actuación marroquí inicial de envío a Perejil de un destacamento, como las actuaciones españolas que desembocaron en el desalojo posterior de las fuerzas marroquíes el día 17 de julio, con ese espíritu de vuelta al «statu quo ante», utilizando las palabras empleadas en reiteradas ocasiones por la Ministra de Exteriores española, conculcan el contenido de este principio. También es cierto que, si bien ninguna de las dos Partes había denunciado el Tratado, que estaba plenamente vigente en el período durante el cual se desataron estos acontecimientos, las relaciones entre los dos Estados habían alcanzado tal grado de deterioro que hablar de relaciones de amistad, buena vecindad y cooperación entre ambos resultaba irónico.

Pero creemos que el principio enunciado en quinto lugar en el Tratado debería haber salido a relucir a lo largo de la controversia de Perejil: el mismo se refiere al arreglo pacífico de controversias. Dos razones indican su importancia. La primera de ellas, el que se trata de un principio estructural del ordenamiento jurídico internacional, tal y como la Carta de Naciones Unidas lo concibe. La segunda, porque parece que este principio se consideró especialmente relevante por las Partes en el Tratado, conscientes ambas de las diversas controversias mutuas que se habían suscitado en el pasado, y de las que probablemente depararía el futuro.

Este principio se desglosa en dos párrafos; su parte inicial prácticamente reitera la...

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