El protocolo número 14 a la convención Europea de derechos humanos: ¿estamos ante la reforma que necesita el tribunal?

• Author: José Antonio Pastor Ridruejo
• Position: Catedrático de Derecho internacional público/Antiguo Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
• Pages: 141-149

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1. Los órganos de protección creados por el Convenio europeo de derechos humanos de 3 de noviembre de 1950, Comisión y Tribunal, funcionaron de modo conveniente durante 25 años. Instituida la primera en 1954, el sistema pudo sustanciar las demandas en plazos razonables hasta 1980. Pero desde ese año, arraigada en el interior de los Estados partes lo que podríamos llamar la cultura de la reclamación, el aumento creciente del número de demandas hacía cada vez más difícil su tramitación sin demoras excesivas. La situación se agravó lógicamente en la década de los años noventa del siglo pasado con la participación en la Convención de los países de Europa central y oriental, recién ganados para la democracia representativa y parlamentaria. Muestra elocuente de ese empeoramiento es que, mientras la cifra de demandas registradas en 1981 fue de 404, la Comisión recibió 2037 en 1993, lo que motivó que las instituciones de protección encontrasen dificultades crecientes en la observancia de la regla enunciada en el párrafo 1 del artículo 6 de la Convención y por cuya violación condenaban a los Estados partes: tramitar los procedimientos judiciales sin dilaciones excesivas. Pues bien, con la finalidad de poner remedio a esta situación, se inician negociaciones entre los Estados partes, que culminan en Viena con la adopción y la apertura a la firma, el 11 de mayo de 1994, del Protocolo adicional número once, instrumento que lleva a cabo una reforma de gran calado del sistema. Los puntos destacables de esa reforma son los siguientes: fusión de los dos órganos preexistentes en uno solo (el Tribunal), al que ahora tienen acceso directo los particulares víctimas de las violaciones; régimen de funcionamiento permanente del mismo con el consiguiente deber de los jueces de residir en Estrasburgo; y la asignación al Tribunal de la función de examinar la admisibilidad de las demandas, que antes ejercía en exclusiva la Comisión ¹.Page 142

2. El Protocolo 11 entró en vigor el día 1 de noviembre de 1998. Constituido en esa fecha el nuevo Tribunal, y mejorados inmediatamente los métodos de trabajo, tuvo lugar en seguida un aumento espectacular de su productividad. Pero la experiencia reveló que ese incremento era insuficiente. No voy a agobiar aquí al lector con la mención exhaustiva de las cifras ². Solo diré que en el año 2002 llegaron al Tribunal 34.700 demandas, y que fueron 29.650 las presentadas en los nueve primeros meses de 2003 ³. Señalaré también algo obvio, y es que la productividad tiene un límite, que es la calidad, esto es, la justicia de las decisiones. Y recordaré sobre todo que, ya desde el 1 de noviembre de 1998, en el Tribunal el input (demandas registradas) es manifiestamente mayor al output (decisiones adoptadas), lo que quiere decir que el número total de asuntos que componen el llamado backlock o arrieré crece de día en día y de modo alarmante, con la consecuencia ineluctable de que la jurisdicción de Estrasburgo incumple en muchas ocasiones la regla por la que condena a los Estados: que los procedimientos judiciales sean sustanciados sin dilaciones excesivas. Es afirmación manida en este orden de ideas que el Tribunal está siendo víctima de su propio éxito. La idea es parcialmente verdadera, pero no del todo, porque parte importante de la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal se debe a la errónea percepción que de sus funciones tienen algunos demandantes (o mejor sus abogados), que querrían hacer de él un órgano de apelación o casación, cuando tales funciones solo consisten en la comprobación de violaciones de la Convención. En cualquier caso, de persistir la situación actual -y nada indica que vaya a cambiar- el riesgo grave que corre la alta jurisdicción de Estrasburgo es la disminución de su autoridad y credibilidad.

3. Para superar la actual situación del Tribunal, se ha especulado en medios académicos y en otros foros, desde comienzos del milenio, sobre soluciones de distinto tipo. Doy breve noticia de las mismas ⁴.

   Se ha sugerido la implantación en el Tribunal de los métodos de trabajo del Tribunal Supremo de los Estados Unidos. Éste, en efecto, publica una lista de los asuntos que, en virtud de su importancia, retiene para examen y sentencia de fondo, aunque sin motivar o razonar dicha elección. Este tipo de solución cuenta con un apoyo particularmente autorizado, nada menos que con la del presidente del Tribunal Europeo, profesor Luzius Wildhaber quien, teniendo en cuenta la carga extraordinaria de demandas, entiende que el Tribunal solo debería pronunciar decisiones de principio, las que forman su jurisprudencia ⁵. Se ha especulado también con la posibilidad dePage 143 regionalizar el sistema. Esto es, se crearían tribunales en las cabeceras de las principales regiones del viejo continente, manteniendo una jurisdicción superior en Estrasburgo. Otra hipótesis de trabajo que se ha considerado es hacer del Tribunal europeo un órgano de consulta prejudicial, al que podrían solicitar opinión las más altas jurisdicciones nacionales en casos de dudas o dificultades en la interpretación de la Convención. Alguien ha hablado de reducir la lista de derechos y libertades. Se ha pensado también en la creación, dentro del Tribunal, de una instancia dedicada exclusivamente al examen de la admisibilidad de las demandas, de modo que sólo llegasen al Tribunal las declaradas admisibles. Y cabría pensar, por fin, en el aumento del número de jueces y, consiguientemente, la cifra de las salas. Por su parte, el Grupo de evaluación creado al efecto por el Comité de Ministros propuso en su informe final ⁶ dos recomendaciones principales: la primera era la de atribuir al Tribunal la facultad de rehusar el examen detallado de las demandas que no planteen ninguna cuestión sustancial respecto a la Convención; y la segunda consistía en realizar un estudio sobre la factibilidad de crear en el seno del Tribunal una división nueva y distinta con el encargo del examen previo de las demandas.

   No voy a proceder aquí a una valoración en profundidad de estas soluciones. Dejaré solo constancia de mi personal punto de vista de que hay que evitar por todos los medios el entierro de lo que fue una de las grandes conquistas del Derecho internacional en el siglo pasado, a saber, el recurso individual ante una jurisdicción internacional para obtener reparación por violación de los derechos humanos. Ese entierro significaría una regresión lamentable.

4. Me refiero ahora a los antecedentes inmediatos del Protocolo número 14, señalando que ya en la Conferencia europea sobre derechos humanos, celebrada en Roma los días 3 y 4 de noviembre de 2000 con motivo del cincuenta aniversario de la Convención, los ministros de justicia de los Estados partes adoptan una declaración en la que toman nota de la situación y manifiestan el deseo de impulsar la reforma. A esta declaración siguieron otras adoptadas por el Comité de Ministros del Consejo de Europa y cuyo resultado principal fue el impulso que dieron a las labores y negociaciones que se desarrollaron en el Comité director de derechos humanos. El 9 de marzo de 2004 se presentó un primer proyecto de Protocolo 14 ⁷, sustituido por un segundo ⁸, que fue adoptado y abierto a la firma el 13 de mayo de 2004.

5. En lo que concierne a la finalidad del...