Los procesos de toma de decisiones en la Union Europea.

• Author: Tijmes, Jaime

Resumen

El derecho de la Unión Europea (UE) consagra procesos de toma de decisiones tanto por unanimidad como por mayoría. La Unión ha reconocido que ambas formas de adopción de decisiones tienen ventajas e inconvenientes, por lo cual ha adoptado uno u otro pragmáticamente, según el contexto. Es de esperar que en el futuro siga combinando ambas variantes de acuerdo con las necesidades y las posibilidades concretas de cada caso.

PALABRAS CLAVE: Unión Europea, toma de decisiones, mayoría, unanimidad.

Abstract

The European Union (UE) has combined decision making processes based on unanimity and on majority voting, mainly owing to the recognition that, depending on the context, they present valuable advantages as well as shortcomings. Thus, the EU has so far followed a rather pragmatic course. The future seems to lie along this same path, not favouring one decision- making process per se over the other, but combining unanimity and majority voting according to the needs and possibilities of the specific issue at hand.

KEYWORDS: European Union, decision-making, majority rule, unanimity.

Decisión-making processes in the European Union

1. INTRODUCCIÓN

Invention (...) does not consist in creating out of void, but out of chaos. Mary Shelley, > (introducción de la autora a la Standard Novels Edition [18311)

La Convención Europea sobre el futuro de Europa (...) propone medidas para aumentar la democracia, la transparencia y la eficacia de la Unión Europea (...) simplificando el procedimiento decisorio. Prefacio del proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa

De acuerdo con el segundo considerando del Preámbulo del Tratado que la constituye, modificado por el Tratado de Lisboa, en adelante TUE, la democracia es uno de los valores en que se fundamenta la Unión Europea (UE).. (1) Por un lado, el sistema democrático de la Unión se ha basado en la toma de decisiones por mayoría; por ejemplo los Artículos 15.5, 16.3 a 16.5 y 31.2 dei TUE y el Artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE); por el otro, la UE también presenta elementos propios de una democracia de concordancia (2) (Konkordanzdemokratie, consociationalism) y, en consecuencia, resuelve conflictos por unanimidad (algunos ejemplos son los Artículos 15.4, 22.1 inciso 3, 24.1 inciso 2, 31.1, 31.3 y 42.4 del TUE) y, además, concede ocasionalmente prerrogativas de veto a las minorías políticas.

Según algunos autores, una de las características de la UE es que su complejidad ba ido aumentando con cada nueva modificación de los tratados, lo que ha derivado en una dinámica propia difícil de entender. Esta complejidad creciente implica fetos importantes para todos los involucrados. Los procesos decisorios no han quedado ajenos a este desarrollo y se han tornado cada vez menos comprensibles. (3)

El presente artículo intentará contribuir a la comprensión de este tema y abarcará, en el contexto de la UE, la toma de decisiones tanto por unanimidad como por mayoría. La pregunta de fondo es en qué dirección se ha movido y se mueve actualmente la UE. ¿Parece razonable asumir que la UE adoptará exclusivamente una u otra forma de adopción de decisiones? ¿Hay indicios de que la discusión política o académica hayan llegado a la conclusión de que el futuro de la UE está en la unanimidad o en la mayoría?

La UE ha servido de inspiración (a veces incluso de ejemplo) para variados sistemas de integración regional en diversas partes del mundo. En consecuencia, analizar su sistema de toma de decisiones puede resultar enriquecedor, tanto para aprender de sus fortalezas como para evitar sus debilidades.

Cabe advertir que este trabajo examinará las distintas formas de adopción de decisiones pero no sus consecuencias para la UE.

2. EL CONTEXTO HISTÓRICO

   La evolución del proceso de adopción de decisiones en la organización que hoy conocemos como la UE ha tenido lugar en un contexto histórico determinado. Para los efectos de este artículo, a grandes rasgos podría sostenerse que concluyó una primera etapa de carácter fundacional y comenzó una segunda cuando De Gaulle quiso imprimir su sello ai proceso de integración europeo y que se reconociese a Francia el rol de primus imter pares. En concreto, De Gaulle quería limitar la supranacionalidad europea y desarrollar una Europa basada en la cooperación interestatal entre patrias soberanas. (4) En este contexto político puede entenderse ell Acuerdo de Luxemburgo.

   Una tercera etapa abarca desde tines de la década de 1960 hasta la primera mitad de los años ochenta. Las Comunidades Europeas más parecían una organización intergubernamental que supranacional: se encontraban en estado de estancamiento y dominadas por los interese nacionales, por lo que algunos políticos con altura de miras consideraban necesaria una refundación. (5) Por ejemplo, si bien la Cumbre de La Haya, celebrada el 1 y 2 de diciembre de 1969 permitió relanzar la Comunidad, la cuestión de la adopción de decisiones por mayoría quedó abierta en el Consejo de Ministros. (6) En 1975 el Informe Tindemans postuló que no era necesario que todos los miembros avanzaran a la misma velocidad, lo que desató críticas. Sin embargo, en esta propuesta se puede detectar el germen por ejemplo de lo que más tarde sería la cooperación reforzada. (7)

   La cuarta etapa comenzó a mediados de la década de 1980. La economía crecía, la cooperación cercana y amistosa de Mitterrand y Kohl dio nuevo impulso, con Gorbachov disminuyeron las tensiones conel Este, España y Portugal se incorporaron a la arquitectura europea. En este trasfondo resulta interesante destacar, por ejemplo, la sesión de 1985 del Consejo Europeo. Su presidente, Bettino Craxi, rompió con la tradición de unanimidad del Acuerdo de Luxemburgo y forzó una votación en un asunto de interés esencial para algunos miembros: la minoría (Gran Bretaña, Dinamarca y Grecia) estaba indignada, pero no vetó la decisión. Finalmente, entre otros logros el Acta Única Europea simplificó los procesos de toma de decisiones. Si bien para algunos el resultado del Acta fue decepcionante, para otros renació la Comunidad y se puso metas cuya ambición se puede comparar conel espiritu de Messina de la década de la década de 1950. (8)

   La quinta etapa estuvo marcada principalmente por los efectos de la disolución dei bloque oriental y por la reunificación alemana. Por consiguiente, el principal desafío fue profundizar las instituciones europeas, por un lado para poder incorporar a futuro a los Estados del Este y por el otro para atar aún más a Alemania a las Comunidades. En cuanto a la toma de decisiones, en las negociaciones del Tratado de Maastricht, por ejemplo, se discutieron los procesos de toma de decisiones, pero finalmente se mantuvo la unanimidad para los temas más importantes. (9)

   La sexta etapa, desde mediados de la década de 1990, estuvo marcada en gran medida por el temor a la globalización, la alta cesantía y los efectos de la llamada crisis asiática, y culminó con la introducción del euro y las ampliaciones hacia el Este. El apoyo de la población al proyecto europeo descendía cada vez más, entre otros motivos porque este avanzaba a considerable velocidad pero sin tener una meta clara. Al mismo tiempo, había que adecuar la UE a la gigantesca ampliación cuantitativa y cualitativa de sus miembros, de sus competencias y de sus ámbitos de actividad. Las modificaciones que introdujeron los Tratado de Ámsterdam y de Niza en los procesos decisiorios resultaron en gran medida decepcionantes, si bien este último introdujo la cooperación reforzada. (10)

   En la actual etapa cabe mencionar el tratado constitucional, que resultó ser tal vez aún más decepcionante, y finalmente el Tratado de Lisboa.

3. LA TOMA DE DECISIONES POR UNANIMIDAD

   La adopción de decisiones por unanimidad indudablemente posee ciertas ventajas. Sin embargo, la UE también ha reconocido sus inconvenientes y ha buscado formas de lidiar con ellos.

   3.1 Ventajas de la toma de decisiones por unanimidad

   La adopción de decisiones por unanimidad tiene ciertas ventajas en comparación con aquellas que se toman por mayoría. Por ejemplo, es especialmente apropiada para sociedades fragmentadas o incluso divididas (véase más adelante el capítulo relativo a la homogeneidad) para resolver conflictos relacionados con valores o para tomar decisiones con potencial polarizador en encrucijadas históricas. (11) Esto se debe a que, como diría un economista, exigir unanimidad garantiza que tanto los beneficios como los costos sean distribuídos de manera aceptable para todos los involucrados. El jurista, que seguramente reconoce el estrecho parentesco de esta formulación económica con las ideas de Rawls, presumiblemente preferirá explicarlo remitiéndose a la justicia: que una norma haya sido aceptada por unanimidad constituye un indicio muy fuerte de que ella es justa. En efecto, si no fuera justa para alguno de los actores involucrados, en condiciones normales habrían votado contra ella y, en consecuencia, no se habría producido la unanimidad. Por cierto, hay excepciones, como los vicios del consentimiento o el cambio de circunstancias. Sin embargo, por lo general la unanimidad permite presumir de hecho la justicia de }a norma de que se trata. Esta presunción, por lo demás, es aun más fuerte si la norma es adoptada en una democracia directa, pues se puede descartar el riesgo implícito en las democracias indirectas de que los representantes adopten unánimemente que perjudique a algún representado. (12)

   Por lo general, las democracias nacionales no cumplen con el requisito de unanimidad (ni tampoco el de democracia directa). En consecuencia, la presunción de justicia de la norma es mucho más débil o incluso inexistente. Es por eso que conel transcurso del tiempo la gran mayoría de los sistemas políticos ha creado órganos y establecido mecanismos para controlar la justicia de las normas jurídicas. Un ejemplo de estos sistemas de control y contrapeso son los...