Principio de las Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas: un an

• Author: Kiessling, Christopher Kurt

INTRODUCCIÓN

El Principio de las Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas según sus Respectivas Capacidades (de aquí en adelante PRCD-RC) ha sido una de las normas constitutivas desde los orígenes de la gobernanza global del cambio climático. Esta norma captura el consenso internacional que la responsabilidad de proteger el clima como bien común de la humanidad debe ser compartida, aunque no necesariamente de manera uniforme. En particular, el PRCD-RC señala que los países desarrollados tienen una mayor responsabilidad en la lucha contra el cambio climático, debido a la mayor presión que han ejercido históricamente sobre el ambiente a nivel global y a su mayor capacidad financiera y tecnológica para actuar (Weijers, Eng, & Das, 2010). Así, diferentes niveles de protección ambiental deben esperarse entre los países desarrollados y los países emergentes y/o en vías de desarrollo o, como mínimo, debe aceptarse un período de gracia a los países en desarrollo para que aborden reformas que permitan reducir el impacto ambiental en el mediano plazo, en cuanto las acciones de mitigación deberían ser abordadas en lo inmediato por los países desarrollados (Kiessling, 2019a).

Desde sus primeras formulaciones en vinculación con la agenda ambiental a partir de la década de los '80 en las negociaciones que institucionalizaron los mecanismos de gobernanza de la capa de ozono, y posteriormente en la Declaración de Río, en la Agenda 21, en el Convenio sobre la Diversidad Biológica y en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (1) (CMNUCC en adelante), el PRCD-RC se consolidó como una norma interestatal destinada a mediar en difíciles relaciones entre países desarrollados y en vías en desarrollo en las negociaciones climáticas (Honkonen, 2009; Kiessling, 2011). Sin embargo, en el período de negociaciones posteriores a la implementación del Protocolo de Kioto, (2) comienzan a vislumbrarse ciertas transformaciones en la gobernanza global del cambio climático que la permiten caracterizar como policéntrica y multiescalar (Cole, 2011; Kiessling & Pacheco Alonso, 2019; e.g.). En este contexto, el PRCD-RC comienza a adquirir una dimensión transnacional en la medida que la creciente participación de actores no estatales como agentes en la política internacional del cambio climático se enmarca bajo la internalización de normas tradicionalmente interestatales por parte del sector privado y del tercer sector (Castro, 2016).

De esta manera, pese a que en sus orígenes el PRCD-RC era exclusivamente una norma interestatal, las transformaciones en la gobernanza climática que habilitaron la participación de nuevos actores en la política global del cambio climático, posibilitaron que los actores no estatales sean capaces de internalizar principios de gobernanza climática tales como el PRCD-RC, y que transformen su comportamiento a partir de un proceso de construcción de congruencia normativa mediante la localización (Acharya 2004; 2011; 2012).

En ese contexto, resulta interesante estudiar el caso de Brasil, un país del Sur Global sin compromisos obligatorios de reducción de emisiones en el marco de la CMNUCC. En el año 2009, dicho país sancionó una Ley Nacional de Cambio Climático, con la cual, de forma voluntaria, se autoim-ponía objetivos de reducción de emisiones, en comparación con un escenario BAU (Business as Usual). Esta ley representaba una ruptura con la posición tradicional defendida por los países del G77+China que rechazaban la adopción de compromisos vinculantes de reducción de emisiones basados en el propio PRCD-RC. Dicha ley institucionaliza la Política Nacional del Cambio Climático (PNCC en adelante), con la definición de planes sectoriales que incluían al sector privado en su implementación.

Así, el objetivo del presente artículo es describir el proceso de localización de la norma en el discurso del sector privado brasileño sobre cambio climático, desde la entrada en vigor del Protocolo de Kioto en 2005, hasta la firma de un nuevo tratado, el Acuerdo de París, en 2015, a partir de plantear las diversas interpretaciones y reinterpretaciones del principio por parte del sector privado en Brasil. El proceso de localización es definido por Amitav Acharya como la construcción activa, a través del discurso, de ideas ajenas por actores locales, que resulta en el desarrollo de una significativa congruencia entre las normas internacionales y creencias y prácticas locales (Acharya, 2012). La delimitación temporal planteada responde al período de emergencia de una arena doméstica en Brasil de gobernanza del cambio climático, tal como ha sido identificado en investigaciones previas (Kiessling, 2018; 2019a).

ABORDAJE TEÓRICO-METODOLÓGICO

El presente artículo recurre a un análisis desde un abordaje constructivista de las Relaciones Internacionales. Dicha perspectiva de análisis puede ser resumida a partir de la consideración de dos factores de importancia; la realidad internacional se encuentra socialmente construida y existe un proceso de mutua constitución entre agentes y estructuras sociales (Checkel, 2008). A partir del constructivismo se argumenta que tanto el sostenimiento de las estructuras como los procesos de cambio están basados en la agencia de los actores sociales. Esta última, asimismo, está influenciada por el contexto social, espacial e histórico en el que se desenvuelve la acción social (Klotz y Lynch, 2007).

A partir de recuperar los aportes que se han realizado en una línea de investigación de creciente importancia en la Política Ambiental Global (3) como subcampo de los Estudios Internacionales que analiza la vinculación entre los actores privados y la gobernanza ambiental (Hall & Biersteker, 2002; Fuchs, 2004; e.g.), se reconoce que existen pocos estudios sistemáticos sobre la internalización de normas de gobernanza global por parte de actores del sector privado en el Sur Global. En general, se ha reconocido el rol desempeñado por algunos actores del sector privado en la creación y difusión de normas internacionales de regulación ambiental, más no la localización de normas típicamente "estatocéntricas" como el PRCD-RC y su importancia como guías para habilitar la participación de nuevos actores en la gobernanza doméstica del cambio climático (Kiessling, 2019b).

La importancia del PRDC-RC radica en que él mismo representa la institucionalización de criterios de equidad y justicia en la gobernanza ambiental global, (4) en la medida que puede ser interpretado como síntesis de dos razonamientos éticos complementarios. En primer lugar, puede afirmarse que sobre la base de un principio ético consecuencialista, (5) los principales emisores tienen la responsabilidad de actuar. Este tipo de responsabilidad es parte integrante de diversos tratados internacionales y también se expresa a través de una serie de principios ampliamente aceptados, tales como el principio de no daño, el principio de contaminador pagador, el principio de prevención, entre otros (Pauw, Bauer, Richerzhagen, Brandi, & Schmole, 2014).

En segundo lugar, una lógica de acción no consecuencialista sugiere que la calidad moral de un determinado acto, es decir, si es "correcto" o "incorrecto', se deriva del acto en sí mismo, no de sus eventuales consecuencias. El principio de precaución, por ejemplo, personifica una posición no consecuencialista en la medida en que una prueba de daño (es decir, la consecuencia de un acto) no es requerida para prohibir acciones que eviten daños potenciales (Pauw, Bauer, Richerzhagen, Brandi, & Schmole, 2014).

Continuando con este razonamiento, la conjunción de ambos fundamentos puede justificar la equiparación de responsabilidades y capacidades manifiesta en la incorporación del suplemento "y las capacidades respectivas', incorporado al Principio de las Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas (PRCD) original (6). Políticamente, esto refleja la fuerte oposición de los países desarrollados a cualquier referencia a sus emisiones históricas, invocando tanto el principio consecuencialista de "quien contamina, paga', como el argumento de que todos los países comparten la responsabilidad de adherirse a los principios universales de protección climática en una fórmula de compromiso (Pauw, Bauer, Richerzhagen, Brandi, & Schmole, 2014).

Así, el PRCD-RC permitió establecer una división de responsabilidad entre países desarrollados y países en desarrollo, frente al abordaje del cambio climático. A los primeros los designó como principales responsables por la regulación del cambio climático en la gobernanza ambiental. A partir de la firma del Protocolo de Kioto, en 1997, dicha norma fue institucionalizada en su primera formulación como PRCD. Se estableció que los Estados listados en el Anexo I (7) eran aquellos responsables por la adopción de medidas de mitigación del cambio climático y que los países del Sur Global (fuera del Anexo), únicamente se comprometían a cooperar en el marco de las negociaciones del cambio climático, con el fin de contribuir a las metas de la CMNUCC.

Sin embargo, a partir de la consolidación de la arena de gobernanza climática, con la entrada en vigor del Protocolo de Kioto, en 2005, y especialmente a partir de la hoja de ruta de Bali (2007), en las negociaciones internacionales se comenzaron a explorar las maneras por las que las economías emergentes (sobre todo China, India y Brasil) podían aceptar compromisos en materia de mitigación (Pauw, Bauer, Richerzhagen, Brandi, & Schmole, 2014; Kiessling & Pacheco Alonso, 2019). Este proceso tuvo impactos transformativos sobre la interpretación del principio, ya que los países desarrollados, especialmente Estados Unidos, exigían que de algún modo los emergentes asumieran compromisos. Ello llevó a que el PRCD recuperara las características ligadas a la protección ambiental como responsabilidad común de todos (Brunnée y Streck 2013; Michaelowa y Michaelowa 2015).

Asimismo, con la elaboración del cuarto informe del IPCC, en 2007...