Pol

• Author: Araujo, Andre Leite

INTRODUCCIÓN

La formulación de la política exterior, así como otras de políticas públicas, es parte del juego político-partidario interno (Merle, 1978; Pinheiro y Milani, 2012). En este sentido, la construcción de preferencias, la toma de decisiones, la firma de acuerdos y su ratificación pasan por una miríada de actores estatales y no estatales, que buscan plasmar sus intereses en los temas internacionales (Moravcsik, 1997; 1999).

Ante esta complejidad, que es el corazón del área de Análisis de Política Exterior, surge la pregunta sobre cuáles son las estrategias de los actores en relación a esta política. ¿Se toman las decisiones sobre la base de una visión de ganancias a corto plazo o se analiza el impacto a largo plazo? Para contestar a esta pregunta, seleccionamos el caso de la aprobación del ingreso de Venezuela al Mercosur, porque hubo un intenso debate mediático sobre el tema, que terminó movilizando a la opinión pública, que nos permitiría entender hasta qué punto las posiciones adoptadas por los parlamentarios habría sido influenciada por la visibilidad pública de este tema. Por otro lado, debido a la excepcionalidad de la situación analizada, no es posible afirmar con este estudio que todas las decisiones de política exterior en el Congreso siguen este mismo patrón.

Este análisis es una colaboración inicial para una agenda de investigación más amplia, sobre la influencia de la opinión pública en la formulación de la política exterior.

Dentro del amplio sistema relacionado con la política exterior, trabajamos con el Poder Legislativo, por su rol en el proceso de ratificación de los tratados internacionales. La elección para el análisis del Legislativo se debió a la motivación de intentar comprender la dinámica interna del proceso de toma de decisiones de política exterior y analizar cuánto pueden influir las presiones de la opinión pública interna. En las últimas décadas se ha dedicado una vasta literatura a señalar que los parlamentarios no tienen interés en la política exterior y tenderían a ratificar automáticamente lo presentado por el Ejecutivo (Raunio, 2014). Sin embargo, tendencias recientes han demostrado que, a pesar de las aprobaciones, esto se debe a que existe una convergencia de intereses entre el Ejecutivo y el Legislativo (Henehan, 2000; Martin, 2000), y también podemos agregar que los parlamentarios reflejan debates y posiciones presentes en la sociedad. La investigación del Legislativo agrega complejidad al Análisis de la Política Exterior, al incorporar otros estratos de actores involucrados que no siempre son estudiados, cuestionando el concepto de interés nacional y la formulación de la posición que se manifiesta y es ejecutada por el Estado en el sistema internacional.

La suposición de que el proceso de ratificación parlamentaria de la política exterior seguiría una lógica automatizada no explica los diferentes comportamientos que se encuentran en el tratamiento legislativo de los acuerdos y tratados, que a pesar de seguir un mismo protocolo, tienen diferentes dinámicas. La bibliografía sobre este tema no aclara qué causa la diferencia de trato parlamentario en relación a los tratados, es decir, ¿por qué algunos casos se aprueban sin mucha discusión, mientras que otros se politizan y generan más debate? Tomando como ejemplo la ampliación del Mercosur, vemos que la entrada de Venezuela al bloque ha sido objeto de polémicos enfrenta-mientos durante años en los congresos sudamericanos, mientras que la incorporación de Bolivia al Mercosur no repite las mismas discusiones. En definitiva, existe una agenda de investigación abierta sobre cuál es el mecanismo que motiva al Legislativo a ejercer sus competencias en política exterior.

Este artículo analiza cómo el Congreso brasileño aprobó la adhesión de Venezuela al Mercosur, entre 2007 y 2009. A la hora de interpretar el proceso, se pudo notar una perspectiva de corto plazo de los congresistas, apuntando tanto a ganancias de una mayor proximidad con el gobierno vecino, como a una mayor visibilidad en los medios. Eventos posteriores en Mercosur indican que no se han logrado los resultados esperados.

Se sugiere que la política exterior está impulsada por momentos y dinámicas específicas. Si bien el artículo no cierra el debate, busca contribuir a los estudios sobre la lógica que influye en el proceso de toma de decisiones en el Legislativo en materia de Política Exterior. En el caso brasileño, hay un contraste entre el Ministerio de Relaciones Exteriores, considerado una estructura administrativa organizada, entendida como una burocracia de excelencia técnica y apartidista (Lopes, 2011; Mesquita, 2014), y el comportamiento de los congresistas que estarían subordinados a los sabores de la política interna. Esta especificidad de una diplomacia profesional y apartidista llama la atención sobre el análisis de Brasil, en comparación con otros países sudamericanos, porque no es un elemento exclusivo del período de gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva analizado en este artículo, sino una característica estructural de la política exterior brasileña (Figueira, 2010).

Nuestra discusión parte de la suposición de que habría un proceso de politización por parte de la diplomacia brasileña, a partir de la redemocratización y fortalecimiento de la diplomacia presidencial, que reforzaría la priorización de la lógica de corto plazo sobre la política exterior. En este sentido, el comportamiento de los parlamentarios en el caso del Protocolo de Adhesión de Venezuela sería una repercusión de este proceso de politización. Sin embargo, nuestro objetivo en este artículo no es discutir esta politización de la diplomacia, sino cómo la lógica política conduce a un comportamiento inmediato de los parlamentarios.

A la luz de lo anterior, la pregunta de investigación que guía este estudio es: ¿cómo utiliza el Parlamento, como institución nacional, la deliberación de actos internacionales para intervenir en la política exterior? En relación con este tema central, trabajamos con dos preguntas secundarias: 1) ¿Por qué existen variaciones en el comportamiento de los parlamentarios en el tratamiento de los actos internacionales? 2) ¿Los intereses y presiones a corto y mediano plazo influyen en las decisiones que se toman?

Esta investigación cruza las áreas de Análisis de Política Exterior y Regionalismo, destacando el primer caso de ampliación del Mercado Común del Sur (Mercosur). La justificación para el estudio de este caso es porque se trata de uno de los episodios más importantes de la historia del regionalismo sudamericano, ya que el proceso de inclusión de Venezuela en el bloque fue complejo y polémico incluso entre los Estados Partes y, luego de concluido, se convirtió en un punto de inflexión en la trayectoria del Mercosur. Las recientes inestabilidades observadas en el arreglo regional se deben, entre otros factores, a dicha incorporación.

Utilizando técnicas de investigación cualitativa, con el propósito de comprobar las motivaciones de los parlamentarios, haciendo un estudio de caso, a través del análisis de la valoración brasileña del Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al Mercosur.

Los estudios de caso no solo describen el fenómeno, sino que también aclaran por qué suceden ciertos hechos sociales (Beach y Pedersen, 2016).

Firmado en julio de 2006, pasó por el Congreso brasileño entre 2007 y 2009, plazo que utilizamos para verificar los procesos en las comisiones y en las sesiones plenarias de las dos cámaras legislativas. A diferencia de los parlamentos de Argentina, Uruguay y Venezuela -en los que la aprobación del Protocolo fue menos polarizada y en tiempos más cortos, gracias a las grandes coaliciones favorables al gobierno y a la expansión del Mercosur-, en Brasil el proceso fue más largo y con más discusiones contundentes (Hiroi y Rennó, 2018). Por otro lado, el Congreso paraguayo no había aprobado el instrumento hasta la suspensión del país -hecho que permitió la entrada en vigencia del documento y la entrada de Venezuela como Estado parte- porque había una mayoría opuesta a su incorporación, impidiendo la ratificación del Protocolo de Paraguay. Esta tensión fáctica nos impulsa a dirigir la investigación al proceso deliberativo en Brasil y no en los demás parlamentos de los miembros del Mercosur.

Además, se eligió este caso de estudio porque es un punto de inflexión en la politización de los temas internacionales en el ámbito doméstico, marcando un significado importante en relación con los precedentes históricos. Si bien existía un historial de participación del Congreso en política exterior, al momento de la deliberación sobre Venezuela en el Mercosur, se hizo más evidente el proceso de reposicionamiento del Congreso, simbolizando una inflexión de una tendencia más asertiva del Legislativo en la política internacional. Así, al profundizar las divisiones sobre el rumbo que debe seguir la política exterior, los órganos de decisión incrementaron su polarización y politización en torno a la materia.

Dicho esto, dada la relevancia social del tema y del objeto, el artículo tiene como objetivo comprender la formación de preferencias de los parlamentarios en este episodio, para explicar cómo y por qué el Poder Legislativo puede afectar tanto a la agenda de integración regional y conducir a una mayor politización de la política exterior, priorizando una estrategia a corto plazo.

La siguiente sección ofrece una breve revisión de la literatura sobre diplomacia parlamentaria, así como los estudios existentes sobre la mem-bresía venezolana y sobre el comportamiento del Congreso brasileño. Ante la brecha existente, planteamos nuestras hipótesis de investigación, con el objetivo de ofrecer una ganancia teórica en la comprensión no solo de este episodio, sino también de la estrategia política que guía el proceso de toma de decisiones legislativas. Luego, en la parte más analítica del artículo, tenemos tres apartados, uno...