La política agrícola común europea en el contexto de los procesos de negociación en la OMC.

• Author: Boza, Sofía
• Position: Organización Mundial de Comercio - Ensayo

Common agricultural policy within the context of negotiations at the WTO

INTRODUCCIÓN

La política comercial desarrollada por la Unión Europea se ha caracterizado, a nivel general, por seguir una estrategia de "regionalismo abierto", buscando, por un lado, potenciar los procesos de integración entre sus miembros, junto con la apertura mediante mecanismos tanto bilaterales como multilaterales (Fernández-Ardavín, López & Boza, 2014). En este último aspecto, ha sido muy relevante la participación activa y continuada del bloque en las negociaciones en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), primero, y en la Organización Mundial de Comercio (OMC), después.

Dentro de estos procesos de negociación multilateral, además de la creación de la OMC, la Ronda de Uruguay (1986-1993) supuso una revisión de las relaciones comerciales para la agricultura, en una amplitud temática y profundidad inédita hasta entonces, siendo el Acuerdo sobre Agricultura (AsA) fruto de dichas negociaciones. De manera paralela, la Unión Europea se embarca, desde mediados de los años ochenta, en una revisión de su Política Agrícola Común (PAC), la cual deriva en sucesivas reformas de su orientación y estructura. Actualmente, mientras la Ronda de Doha de la OMC se encuentra en un impasse, la Unión Europea está poniendo en marcha un nuevo proceso de actualización de la PAC, que busca proyectarla al año 2020. En este sentido, es precisamente la falta de acuerdo entre los países miembros en el tratamiento al sector agrícola, uno de los principales escollos que han experimentado las negociaciones de la Ronda de Doha.

El presente artículo se propone tratar las vinculaciones entre los resultados de la Ronda de Uruguay, así como del estado de las negociaciones en la Ronda de Doha, con los procesos de reforma de la Política Agrícola Común Europea desde mediados de los ochenta hasta la actualidad. Para ello, el texto se dispone en las siguientes secciones: en primer lugar, se revisa el tratamiento del sector agrícola en las negociaciones de la OMC; a continuación, se repasan los principales cambios experimentados por la PAC desde mediados de los ochenta hasta la reforma 2014-2020; para finalmente discutir las relaciones entre ambos procesos.

LA AGRICULTURA EN LAS NEGOCIACIONES RECIENTES EN LA OMC

1. El Acuerdo sobre Agricultura y las ayudas a la producción:

   La Ronda de Uruguay de la OMC, desarrollada entre 1986 y 1993, tenía entre sus objetivos el tratamiento en profundidad de distintos aspectos de complejidad para el comercio agrícola. En base a dichas negociaciones internacionales es que surgieron tres acuerdos multilaterales de gran relevancia para el sector: el Acuerdo sobre Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y, sobre todo, el Acuerdo sobre Agricultura. Este último estableció disposiciones legales en base a los siguientes ejes: i) acceso a mercados, ii) apoyo interno y iii) subsidios a la exportación, cuyo propósito final era fundamentalmente limitar las políticas que distorsionan la producción y el comercio agrícolas (Orden, Blandford & Josling, 2011).

   Uno de los asuntos más controversiales dentro del Acuerdo sobre Agricultura es la gestión de las ayudas internas a los productores. En este sentido, se distinguen dos categorías generales: ayudas exentas de compromiso de reducción y ayudas con compromiso de reducción. A continuación se detallan las disposiciones principales y rasgos distintivos para los dos grupos señalados.

   1. Ayudas internas sin compromiso de reducción:

      El Acuerdo sobre Agricultura establece que las medidas sin efectos distorsionadores en el comercio y la producción (o al menos, de tenerlos, que sea en muy bajo nivel) pueden quedar exentas de los compromisos de reducción. En este contexto, encontramos las medidas contenidas en la denominada "caja verde", las cuales se refieren a pagos no vinculados de manera directa con el desarrollo de la producción. Específicamente, el Acuerdo señala que cuando dichos pagos se reflejen en ayudas a los ingresos, se otorguen conforme a ciertos criterios condicionales que estén desconectados del tipo o volumen de producción, como puede ser el propio nivel de ingresos, la condición de agricultor y/o propietario de la tierra o la producción en el año base que se establezca. Además de estas ayudas a los ingresos, la "caja verde" contiene medidas relacionadas con la prestación de servicios bajo programas públicos para el desarrollo de la agricultura (ej. investigación, formación, promoción e infraestructura, entre otros), la acumulación y mantenimiento de existencias para proteger la seguridad alimentaria, programas ambientales, asistencia regional, seguros y apoyo al reajuste estructural.

      Por otra parte, el Acuerdo exime de su reducción a aquellos pagos directos que estén relacionados con la limitación de la producción. Para lo anterior, las ayudas deben cumplir alguna de las siguientes tres condiciones: a) estar basadas en superficies y rendimientos fijos, b) realizarse considerando el 85% o menos de la producción de base y c) estar establecidas según un número de cabezas fijo, cuando están dentro de la esfera de la ganadería. Lo anterior constituye lo que se ha venido a conocer como "caja azul".

      Asimismo, el Acuerdo establece ciertas excepciones especiales para las ayudas agrícolas en los países en desarrollo, en lo que algunos autores han denominado como "caja trato especial y diferenciado". En esta se encuentran los subsidios a la inversión y a la compra de insumos (en el caso de productores de bajos recursos) y las ayudas a productores para el abandono de cultivos que deriven en la obtención de estupefacientes ilícitos.

      A las categorías anteriores se suma la inclusión en el Acuerdo de la cláusula de minimis, conforme a la cual pueden quedar exentas ayudas con el potencial de distorsionar el comercio, bajo la condición de que en el año no excedan el 5% del valor total de la producción agropecuaria del país o del producto específico al cual se destinan, según sea el caso. Dicho límite es del 10% para los países miembros en desarrollo.

   2. Ayudas internas con compromiso de reducción:

      En el contexto del Acuerdo sobre Agricultura, veintiocho miembros de la Organización Mundial de Comercio, entre los cuales se encuentra la Unión Europea, asumieron compromisos de reducción de aquellas ayudas respecto de las cuales no se fijara posibilidad de exención. Dichas medidas quedarían contenidas en lo que se denominó "caja ámbar", dados sus potenciales efectos distorsionadores del comercio y la producción.

      El agregado de todas las ayudas susceptibles a ser reducidas configura la Medida Global de Ayuda (MGA), la cual se toma como base para el cálculo de los compromisos asumidos por los miembros. La MGA contiene tres categorías: ayudas en productos específicos, ayudas no referidas a productos específicos y la medida de la ayuda equivalente (cálculo sobre aquellas ayudas que supongan sostenimiento de precios de mercado, pero que su estimación no sea alcanzable con la metodología para la MGA).

      Durante la Ronda de Uruguay, los aspectos operativos de la reducción de las ayudas a la agricultura se acordaron en torno al concepto de las "modalidades". En este sentido, se estableció que los países desarrollados redujeran sus ayudas en un 20% respecto de la MGA, mientras que el compromiso era del 13,3% para los países en desarrollo y del 0% para los países menos adelantados. También se estableció que dichas reducciones se realizaran en tramos anuales iguales durante el período de aplicación fijado, lo cual quedaría consignado en Listas Nacionales elaboradas por cada país miembro (Hag Elamin, 2000).

      Como fue señalado, además de lo relativo a ayudas internas, el Acuerdo sobre Agricultura establece limitaciones a los subsidios a la exportación. Estos son entendidos como incentivos económicos dotados de manera tanto directa como en especies, al igual que distintos tipos de programas y acciones públicas que privilegien la exportación por sobre la producción para el mercado local.

      El Acuerdo estableció que cada miembro especificara sus compromisos concretos respecto de la reducción de este tipo de ayudas.

2. La Ronda de Doha y las negociaciones sobre la agricultura:

   Tras el cierre de la Ronda de Uruguay, en el año 2001, comienza un nuevo período de negociaciones que se conoce como Ronda de Doha, al ser esta la ciudad donde se inauguró. La agenda de la Ronda Doha se denominó "Programa de Doha para el Desarrollo" (PDD), focalizándose en la atención a los países en desarrollo y menos adelantados. De hecho, en la Declaración Ministerial que da el puntapié inicial a la Ronda, los miembros participantes afirman estar "comprometidos a hacer frente a la marginación de los países menos adelantados en el comercio internacional y a mejorar su participación efectiva en el sistema multilateral de comercio" (Párrafo 3, WT/MIN (01)/DEC/1).

   En lo referente a...