Perú, Tribunal Constitucional, Exp. N° 007-2012-PI/TC, 26 de octubre de 2012
| Subject Matter | Control constitucional,Referéndum,Ley Anual de Presupuesto,Principio de justicia presupuestaria,Derecho a la vivienda |
1. Identificación de la sentencia
Perú, Tribunal Constitucional, Exp. N° 007-2012-PI/TC, 26 de octubre de 2012.
2. Resumen
El Colegio de Abogados del Callao en contra de la Ley N° 29625 interpuso una demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley de devolución de dinero del FONAVI a los trabajadores que contribuyeron al mismo. En ella se
argumentó que la ley debió aprobarse de acuerdo al procedimiento de la Ley Anual de Presupuesto y que vulneraba
principios presupuestales. El Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda porque la referida ley cumplía
con la devolución de una deuda preexistente y reconocida por el Estado peruano, por lo que era una fuente de
obligación de deuda, cuya naturaleza es diferente a la Ley Anual de Presupuesto. No obstante, emitió una sentencia
interpretativa al establecer una interpretación conforme a la constitución del artículo 1 de la Ley por la que solo se
devolvería a los contribuyentes los aportes efectivamente realizados.
3. Hechos
En 1979, mediante el Decreto Ley Nº 2259 se creó el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI). El fondo se componía
principalmente de la contribución obligatoria de trabajadores y sus empleadores, además de un aporte del Estado. El
FONAVI iba a ser destinado a la construcción de viviendas para los trabajadores aportantes, así como para otorgarles
créditos de vivienda.
Sin embargo, desde 1992 hasta 1998, se emitieron normas por las que se destinaba los recursos del FONAVI a fines
distintos, como el financiamiento de obras públicas. En 1998 se reemplazó la contribución al FONAVI por un
impuesto, por lo que se ordenó su liquidación. Posteriormente, en el 2002, mediante la Ley Nº 27677, Ley de Uso
de los recursos de la Liquidación del FONAVI se estableció la intangibilidad de los fondos y se dispuso su uso para
el financiamiento de proyectos de vivienda. Sin embargo, estos proyectos no estaban dirigidos a los aportantes del
FONAVI.
Dado que no se cumplieron con las finalidades del FONAVI, los aportantes se asociaron para reclamar la devolución
de sus aportes y crearon la Asociación Nacional de Fonavistas. Ellos, entre otras acciones, redactaron un proyecto
de ley y juntaron el número de firmas necesarios para someterlo a referéndum. Este se llevó a cabo el 2010, siendo
aprobado por la mayoría de peruanos.
En el año 2012, el Colegio de Abogados del Callao interpuso una demanda de inconstitucionalidad en contra de la
ley. Alegaron que la norma tendría un gran impacto en el presupuesto de la República. Por lo que se debió seguir el
procedimiento para la aprobación de la Ley Anual de Presupuesto, la cual no se podía realizar mediante referéndum.
Argumentaron que la ley vulneraba el principio de justicia presupuestaria, pues la ejecución del gasto no se concedía
con valores comunitarios. Ello debido a que se exigía una devolución en cuentas individuales a pesar de que el
FONAVI era un fondo colectivo. De igual manera, indicaron que la norma violaba el principio de equilibrio
presupuestario, debido a que disponía una devolución de montos aun no determinados, durante los 8 años en los que
se había programado la devolución. Además, el colegio señaló que violaba los principios de unidad presupuestaria,
de exactitud, de anualidad presupuestal y de programación. Alegaron que también se vulneraba el principio de
proporcionalidad, debido a que carece de justificación devolver aportes que no fueron efectuados por los
trabajadores, sino por los empleadores, el Estado u otros.
El Tribunal admitió la demanda y la notificó al congreso. Luego de la contestación de este Órgano, el Tribunal
Constitucional resolvió declarar infundada la demanda y emitió una sentencia interpretativa para establecer una
interpretación conforme a la constitución del artículo 1 de la Ley N° 29625.
4. Decisión
El Tribunal emitió su sentencia considerando diferentes problemas jurídicos. No obstante, para determinar si la Ley
N° 29625 era constitucional o no, el objetivo principal era establecer cuál era el procedimiento aplicable para la
aprobación de la Ley. En ese sentido, el Tribunal debía decidir si la aprobación mediante referéndum de la Ley N°
29625 era válida constitucionalmente o si es que se debió aplicar el procedimiento para la aprobación de la Ley
Anual de Presupuesto. De esta forma, el Tribunal emitió la sentencia de acuerdo a los siguientes argumentos.
Sobre la alegada inconstitucionalidad de la devolución individualizada, el Tribunal recordó que el FONAVI fue
diseñado como un fondo colectivo para el beneficio de todos los aportantes en general. Sin embargo, precisó que la
Ley N° 29625 dispuso un mecanismo de devolución individual. Al respecto, consideró que el mecanismo de
devolución de los aportes al FONAVI podría ser tanto individual como colectivo. A consideración del Tribunal, la
devolución individualizada se justificaba por la necesidad de devolver aportes que fueron sustraídos del patrimonio
de los trabajadores, sin cumplir la finalidad preestablecida por el fondo.
Frente a la posibilidad de controlar leyes aprobadas por referéndum, expuso que el poder constituyente protegía
ciertos bienes primarios, dejándolos hacia el futuro fuera del alcance del principio mayoritario. Así, el Tribunal
indicó que existían límites a toda decisión democrática, representados principalmente por los derechos
fundamentales. Asimismo, dijo que en el Estado social y democrático de Derecho no existía un soberano, porque la
soberanía se encontraba dividida y distribuida en forma de funciones públicas y derechos funcionales. Por otra parte,
aseveró que el pueblo al votar en un referéndum, actuaba como poder constituido y no como poder constituyente,
por lo que se encontraba limitado por la constitución. Por lo tanto, el Tribunal consideró que una ley aprobada por
referéndum debía ser acorde con la Constitución, razón por la que el Tribunal Constitucional se consideró competente
para realizar el control constitucional de la Ley N° 29625.
El Tribunal pasó a evaluar la supuesta inconstitucionalidad formal de la Ley N° 29625. Distinguió entre la fuente de
obligación del gasto o de su reconocimiento y la fuente de previsión. Dijo que mientras la previsión se encontraba
siempre en la Ley Anual de Presupuesto, la cual buscaba la previsión de los ingresos y gastos que tenía proyectado
realizar el Estado durante un año concreto, las fuentes de obligación podían ser una ley, un acuerdo internacional, un
acto administrativo, etc. En ese sentido, el Tribunal concluyó que la norma cuestionada era una fuente de
reconocimiento de gasto por lo que no era necesario seguir el mismo proceso de la ley del presupuesto.
Por otra parte, el Tribunal recordó que de acuerdo al artículo 32 de la Constitución no podían ser sometidas a
referéndum ni ley de habilitación de gastos (Ley de presupuesto) ni leyes que originen obligaciones pecuniarias para
el Estado. No obstante, precisó que la Ley 29625 no originó una nueva obligación pecuniaria, pues el deber de
devolución tenía origen en una deuda preexistente, sustentada en los aportes realizados por los trabajadores. Así, dijo
que no se había aprobado un nuevo gasto estatal, sino las formas y procedimientos de devolución de una deuda
previamente existente. Por lo tanto, el Tribunal determinó que su aprobación por referéndum era compatible con la
constitución.
Continuó más adelante con su análisis, y se enfocó en examinar la supuesta afectación de principios presupuestales.
El Tribunal consideró que, en vista de que la Ley Nº 29625 no era una fuente de habilitación de gasto sino, una fuente
de reconocimiento de gasto, los principios presupuestales no le eran aplicables. En ese sentido, dijo que los principios
presupuestales de equilibrio, unidad, exactitud, anualidad y programación presupuestaria solo eran aplicables a la
Ley de presupuesto, la cual si era una fuente de habilitación de gasto.
De igual manera, en relación al principio de justicia presupuestaria, El Tribunal reconoció que la ejecución de gasto
debía responder a la consagración del bien común. No obstante, precisó que la devolución individual de los aportes
del FONAVI no vulneraban el bien común. Como se mencionó antes, el Tribunal consideró que tal devolución se
explicaba por la necesidad de devolver aportes que fueron sustraídos del patrimonio de los trabajadores, sin cumplir
la finalidad preestablecida por el fondo.
Por último, se refirió a la violación del principio de proporcionalidad. Aseveró que no se podían afectar el presupuesto
del país, sin responderse al pago de obligaciones legítimamente constituidas. En ese sentido, el Tribunal señaló que
la obligación contenida en el artículo 1 de la Ley 29625, en cuanto ordenaba abonar a favor de cada beneficiario, los
aportes de sus respectivos empleadores, el Estado y otros en la proporción que les correspondía, no era una deuda
preexistente del Estado, pues tales montos no afectaron el patrimonio de los Fonavistas. Por lo tanto, determinó que
a los aportantes se les debía devolver exclusivamente los aportes efectivamente realizados por cada uno de ellos.
No obstante, el Tribunal consideró que, si bien no se podía aplicar la devolución individual sobre esos recursos, si
se podía recomponer un fondo colectivo y solidario, destinado al fin con el que fue constituido el FONAVI.
En relación con ello, el Tribunal reconoció el derecho a la vivienda adecuada como un derecho fundamental, siendo
su satisfacción el fin legítimo de la recomposición del fondo colectivo del FONAVI. Puntualizó que este derecho
debía comprender al menos condiciones adecuadas de habitabilidad y condiciones externas de adecuación. Por ende,
el Tribunal instó al Estado a priorizar esa necesidad en las políticas públicas.
Por todo lo anterior, el Tribunal Constitucional de Perú declaró infundada la demanda. No obstante, emitió una
sentencia interpretativa al establecer una interpretación conforme a la constitución del artículo 1 de la Ley N° 29625
por la cual se dispuso que solo se devolvería a los contribuyentes los aportes afectivamente realizados y no los aportes
realizados por los empleadores o por el Estado.
5. Jurisprudencia citada
Tribunal Constitucional de Perú, caso Lizana Puelles, Sentencia 5854-2005-PA, 8 de noviembre del 2005.
Corte IDH. Caso Gelman vs. Uruguay, Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011. Serie
C No. 221, párrs. 238 y 239.
Tribunal Constitucional de Perú, caso del referéndum para la devolución del FONAVI, Sentencia 5180-
2007-PA, 7 de enero del 2018.
6. Palabras clave
Control constitucional.
Referéndum.
Ley Anual de Presupuesto.
Principio de justicia presupuestaria
Derecho a la vivienda.
