Perú, Tribunal Constitucional, Exp. 0006-2017-PI, 29 de agosto de 2017
| Jurisdiction | Perú |
| Subject Matter | Democracia representativa |
1. Identificación de la sentencia
Perú, Tribunal Constitucional, Exp. 0006-2017-PI, 29 de agosto de 2017.
2. Resumen
Más del 25% del número legal de congresistas interpusieron demanda de inconstitucionalidad contra la
Resolución Legislativa 007-2016-2017-CR, que modificaba el Reglamento del Congreso. El Tribunal
Constitucional decidió que las alteraciones al reglamento del Congreso vulneraban las disposiciones por varios
motivos. Primero, indicó que la norma creaba una regulación genérica del transfuguismo, debido a que no
diferenciaba entre retiros y renuncias que pudieran corresponder a un acto en el marco del ejercicio del derecho
a la libertad de conciencia. Segundo, estableció que si bien las y los parlamentarios eran autónomos e
independientes en el ejercicio de sus funciones, la norma los desligaba irreflexivamente del partido político del
cual provenían o fueron acogidas/os. Finalmente, aseveró que la resolución limitó el ejercicio de los derechos
funcionales de los congresistas que válidamente habían ingresado a la función pública congresal, pues otorgó
menos atribuciones al Grupo Parlamentario Ordinario que al Grupo Parlamentario Especial.
3. Hechos
El 25% del número legal de congresistas interpuso una demanda de inconstitucionalidad contra la Resolución
Legislativa 007-2016-2017-CR, que modificaba el Reglamento del Congreso. Señaló que la modificación devenía
en inconstitucional porque vulneraba el principio-derecho a la igualdad. Ello debido a que se impedía a las y los
congresistas que no tenían un grupo parlamentario, a elegir y postular a los cargos de la Mesa Directiva o de las
Comisiones o ser designado/a miembro de la Comisión Permanente o del Consejo Directivo del Congreso, y
argumentó que ello constituía un tratamiento diferenciado injustificado. Asimismo, alegó que se vulneró la
prohibición del mandato imperativo, debido a que se introdujo en el Reglamento del Congreso una norma que
hacía vinculante para las y los congresistas, el reglamento de su respectivo grupo parlamentario.
Por último, el demandante señaló que la norma también impedía que las y los congresistas que se habían retirado,
renunciado, ya fueran separados o hubieran sido expulsados del grupo parlamentario, partido político o alianza
electoral por el que fueron elegidos, constituían nuevos grupos parlamentarios o se adhirieran a otro, lo cual
vulneraba los derechos a la libertad de conciencia, asociación y participación política y a los principios de
legalidad y mandato imperativo. Ello debido a que no consideraron las razones que las/los motivaron a separarse
de su grupo parlamentario y sancionaba de manera indiscriminada todo acto de disidencia.
El Tribunal Constitucional declaró fundada en parte de la demanda, indicando que el artículo 35 inciso 5 y inciso
2 y el artículo 37 del Reglamento del Congreso devenían en inconstitucionales por vulnerar los derechos a la
libertad de conciencia, participación política, interdicción del mandato imperativo y el derecho de asociación de
congresistas.
4. Decisión
El Tribunal Constitucional inició su fallo analizando el transfuguismo como práctica parlamentaria y su impacto
en la democracia representativa, al igual que las consecuencias que la norma impugnada le asignaba a
congresistas que se apartaban de sus bancadas. Asimismo, resaltó los derechos que consagraba el mandato
parlamentario y si la prohibición de la norma de crear o adherirse a nuevos grupos parlamentarios al interior del
Congreso vulneraba o no estos derechos.
En primer lugar, el Tribunal se refirió a la democracia representativa, la representación política y al mandato
parlamentario. Explicó que dichos elementos constituyentes del Estado se concretaban en el Congreso como
auténtico órgano deliberante. Mencionó que en este espacio se resolvían tensiones y desacuerdos que surgían de
la propia realidad plural que determinaba y enmarcaba las relaciones jurídicas y políticas. Por ello, planteó que
la democracia representativa no debía ser reducida a la cuantificación de los votos, en la medida que estos debían
ser el resultado de los procesos deliberativos que brindaran legitimidad a las decisiones y a las entidades que las
emitían.
En esa línea, aseveró que las acciones deliberativas se encontraban a cargo de congresistas, quienes contaban con
un mandato parlamentario como instrumento para la representación política que le permitía a la ciudadanía
participar indirectamente en los asuntos públicos.
Más adelante pasó a hablar acerca del transfuguismo en sentido estricto o transfuguismo ilegítimo. Señaló que
una manifestación de las alteraciones que se podían presentar en el ejercicio del mandato parlamentario era el
transfuguismo, el cual – en sentido estricto – fue concebido como un acto desleal que falsea lo expresado en las
urnas, poniendo de manifiesto una contradicción entre las expectativas de los sujetos representados (que actúan
a través de los partidos políticos) con la actuación de los sujetos representantes. Por esta razón, consideró que
el transfuguismo tenía carácter bidimensional, dado que afectaba directamente a la soberanía popular y a los
partidos políticos.
En cuanto al equilibrio entre el mandato representativo y mandato ideológico, El Tribunal precisó que debía
tenerse en consideración que en el ejercicio del mandato representativo podían existir discrepancias ideológicas
entre la/el congresista y el partido al cual pertenece, lo que podía conllevarla/o a tomar determinadas decisiones
que no necesariamente se encontraban en concordancia con éste. Planteó que ello se conocía como mandato
ideológico. En ese sentido, consideró que en el ejercicio de este cargo de representación subsistían tanto el
mandato representativo como el mandato ideológico sin prevalecer uno sobre el otro, por lo que, para un adecuado
desempeño de la función congresal, debía concurrir un equilibrio entre ambos.
En ese sentido, en la búsqueda de este equilibrio entre el mandato representativo e ideológico, argumentó que el
legislador podía adoptar medidas para fortalecer el sistema de partidos políticos y establecer restricciones a
aquellas/os congresistas que se apartaran de manera ilegítima de su agrupación política. Sin embargo, expuso que
se encontraba constitucionalmente prohibido que el legislador estableciera restricciones para congresistas que
decidieran no formar parte de un grupo parlamentario por motivos atendibles y legítimos, en la medida que ello
derivaría en un menoscabo de las funciones parlamentarias atribuidas directamente por la Constitución.
Más adelante habló sobre la prohibición de creación de un nuevo grupo parlamentario o adhesión a otro, así como
de la afectación a distintos derechos fundamentales y principios constitucionales. Indicó que la disposición legal
impugnada que restringía la conformación de nuevos grupos parlamentarios o la posibilidad de adherirse a uno
ya conformado vulneraba el derecho a la libertad de conciencia de las y los congresistas y la garantía de
inviolabilidad de votos y opiniones. Afirmó que aplicar dicha medida de manera automática a cualquier
congresista que se retirara, renunciara, fuera separado o expulsado de su grupo parlamentario de origen solo
reprimía el transfuguismo desde su elemento objetivo (la separación de un congresista de un grupo
parlamentario), dejando de lado su elemento subjetivo (la motivación que justificó dicha separación). Advirtió
que impedir una renuncia o separación cuando se tratara incluso de un caso de “transfuguismo legítimo”, daba
cuenta que no existía una explicación válida para aplicar una misma consecuencia a distintos supuestos que no
merecían el mismo grado de reproche.
El Tribunal estableció que el hecho de que la disposición normativa constituyera una regulación genérica del
transfuguismo, también vulneraba el principio de interdicción del mandato imperativo, debido a que la norma
no diferenciaba entre retiros y renuncias que pudieran corresponder a un acto en el marco del ejercicio del derecho
a la libertad de conciencia. Asimismo, consideró que se otorgó demasiada discrecionalidad a los grupos
parlamentarios para disponer la expulsión o separación de congresistas, ya que eran estos los que determinaban
las infracciones que motivaban a la adopción de dichas medidas. Con ello, afirmó que algunos derechos
funcionales establecidos en el estatuto del Congreso de la República eran anulados con la dación de esta norma,
lo cual vulneraba también el derecho a la participación política.
Respecto al derecho a la libertad de asociación, el Tribunal aclaró que no se vería vulnerado con la norma
impugnada, debido a que este no guardaba cobertura frente a grupos parlamentarios. En ese sentido, explicó que
si bien, para conformar un grupo parlamentario era necesario un acuerdo de voluntades, estos en realidad
constituían un medio para cumplir las funciones legislativas previstas en la Constitución, por lo que su
conformación solo se producía con los representantes electos a partir del voto popular.
En cuanto al carácter vinculante de los reglamentos internos de los grupos parlamentarios, la corporación señaló
que, si bien las y los parlamentarios eran autónomos e independientes en el ejercicio de sus funciones, no podían
desligarse irreflexivamente del partido político del cual provenían o fueron acogidas/os; por lo que no resultaba
inconstitucional que cada grupo parlamentario aprobara un reglamento que obligara a sus integrantes. Indicó que
la dinámica en el Congreso consistía en la toma de decisiones y acuerdos que requerían posiciones “en bloque”
que fueran expresados luego de un debate interno. Por ende, aseveró que era fundada la necesidad de auto-
organización de los grupos parlamentarios, a fin de que pudieran adoptar instrumentos de gestión que facilitaran
la toma de decisiones a dicho nivel, siempre que se respetaran las garantías del debido proceso y los derechos y
deberes de sus miembros. No obstante, advirtió que estos reglamentos internos no podían regular aspectos
vinculados al ejercicio del voto y opiniones en conciencia, dado que ello devendría en inconstitucional.
El Tribunal continuó con su análisis y se pronunció acerca de las y los congresistas disidentes y el impedimento
de asumir diversos cargos en el Congreso. El Tribunal señaló que era razonable generar el impedimento de que
aquellos/as congresistas disidentes se encontraran impedidos de postular a cargos de la Mesa Directiva del
Congreso, de las Comisiones o no podían ser designados/as miembros de la Comisión Permanente o del Consejo
Directivo. Sostuvo que estos órganos y espacios mencionados requerían expresar en su conformación a las fuerzas
políticas que tenían presencia en el Parlamento, de manera proporcional a los escaños obtenidos en las urnas, por
lo que no constituyeron una sanción disciplinaria que fuera manifestación de la potestad sancionadora emitida
por el Parlamento.
Finalmente, habló sobre los tipos de Grupos Parlamentarios en función del número de congresistas. El Tribunal
señaló que existían dos tipos: el “Grupo Parlamentario Especial”, aquel que tenía menos de 5 congresistas y el
Grupo Parlamentario Ordinario, el cual contaba con 5 congresistas o más. La norma en cuestión otorgó menos
atribuciones a este último y no les permitía fusionarse para constituirse en Grupos Parlamentarios Ordinarios, lo
cual, a juicio del Tribunal, limitaba el ejercicio de los derechos funcionales de los congresistas que válidamente
habían ingresado a la función pública congresal. Por todo lo anterior, concluyó que la Resolución Legislativa
007-2016-2017-CR devenía en inconstitucional por vulnerar el derecho a la participación política.
5. Jurisprudencia citada
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-334, 14 de junio de 2014.
● Corte IDH. Caso Yatama vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 23 de Junio de 2005. Serie C No. 127, párr. 196.
6. Palabras clave
● Democracia representativa.
● Mandato parlamentario.
● Transfuguismo.
● Mandato imperativo.
● Partidos políticos.
