La ONU en la transición hacia la paz en Colombia: 2015-2019/The UN role during the peace transition in Colombia: 2015-2019.

• Author: Montoya, Carlos

1. INTRODUCCIÓN

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) es el organismo internacional más grande e influyente en el mundo. Desde su creación con la firma de la Carta de San Francisco, en 1945 (1), ha puesto como su mayor objetivo promover y mantener la paz y la seguridad en el sistema internacional, de la mano con el desarrollo económico y social. En Colombia, su rol ha sido fundamental como un actor favorable hacia la paz, antes y después del acuerdo entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), en 2016. El paÃÂs ha participado en la creación y la evolución de la ONU, "desde valiosos aportes en la redacción y firma de la Carta (...) hasta el envÃÂo de tropas a diferentes sitios del mundo" (ONU, 2020), al respecto "Colombia siempre ha estado atenta a las demandas de la organización y su participación ha sido reconocida a nivel internacional" (ONU, 2020).

La delegación colombiana en San Francisco tuvo una participación activa en las deliberaciones y la redacción de la Carta por parte de los diplomáticos Alfonso López Pumarejo, Alberto Lleras Camargo, Eduardo Zuleta Ángel, Alberto González Fernández, Silvio Villegas y Jesús MarÃÂa Yepes. Igualmente, cabe resaltar que Zuleta Ángel inauguró la primera Asamblea celebrada en Londres, como presidente de la Comisión Preparatoria, y participó desde este mismo cargo en la elección de Nueva York como sede permanente de la organización. Posteriormente, el rol de Colombia en la ONU ha continuado con gran actividad por medio de la presencia del paÃÂs en el Consejo de Seguridad, como miembro no permanente en 1946, 1947, 1953, 1957, 1969, 1989, 2001 y 2011 (MRE Colombia, 2023). Asimismo, se destaca la elección de Néstor Osorio como presidente del Consejo Económico y Social de la Organización en el año 2013 (ECOSOC, 2013).

En este sentido, la relación entre Colombia y la ONU ha evolucionado a lo largo de los años y lo ha hecho de diferentes maneras. Por su parte, el Estado colombiano ha recibido un gran apoyo de la organización por medio de la cooperación internacional y de las veintiséis agencias, programas y fondos de la organización que tienen presencia en el paÃÂs.

En Colombia, la paz y la seguridad interna se han visto amenazadas constantemente como consecuencia de la pobreza, la desigualdad y la presencia de diferentes actores como grupos armados al margen de la ley, el narcotráfico, el crimen organizado y hasta el propio Estado. Por consiguiente, el trabajo de la ONU en el paÃÂs enfrenta una gran variedad de retos que se han intensificado y puesto a prueba, en mayor medida con uno de los acontecimientos históricos de la última década, el proceso y firma del Acuerdo de Paz del Gobierno de Juan Manuel Santos con la guerrilla de las FARC durante el lapso 2012-2016.

El artÃÂculo se desarrolla de la siguiente manera. En primer lugar, se propone un marco analÃÂtico ecléctico, compuesto por el institucionalismo neoliberal, la teorÃÂa de la paz democrática y el rol de la ONU en los paÃÂses en desarrollo. Posteriormente, se analiza el papel del Marco de Asistencia al Desarrollo de las Naciones Unidas en Colombia (UNDAF, por sus siglas en inglés) durante el perÃÂodo 2015-2019, con el propósito de identificar las acciones de cooperación propuestas por el Sistema ONU, que se cumplieron, para promover la transición hacia la paz y el desarrollo económico y social en el paÃÂs. En tercer lugar, se comparan los objetivos del UNDAF (2015-2019 y 2020-2023), con el ánimo de medir el grado de efectividad, retrocesos, falencias y retos. Finalmente, las conclusiones y recomendaciones.

1.1.- Objetivo y marco analÃÂtico ecléctico

?Cuál ha sido el impacto del UNDAF 2015-2019 en la transición hacia la paz y en el desarrollo económico y social en Colombia? Para ello, se tomará como principal referente el firmado por el gobierno de Colombia y los representantes del sistema ONU en el paÃÂs para el periodo 2015-2019 (ONU Colombia, 2019). Es importante señalar que se escoge este perÃÂodo de tiempo por su relevancia histórica, la firma del Acuerdo de Paz (2016) y los primeros años del post acuerdo (2).

Al analizar el UNDAF 2015-2019, se evidencia que existen dos grandes bloques temáticos de trabajo que la ONU proyectó realizar en Colombia para ese lapso: la construcción de paz y el desarrollo sostenible. En este sentido, se busca identificar el impacto de estas dos lÃÂneas de acción en el desarrollo económico y social del paÃÂs.

La perspectiva teórica propuesta es ecléctica (Sil & Katzenstein, 2010) y se compone del institucionalismo neoliberal (IN), la teorÃÂa de la paz democrática y el rol de la ONU en los paÃÂses en desarrollo. El primer elemento teórico, institucionalismo neoliberal (3), es una de las aproximaciones teóricas más importantes para el estudio de las Relaciones Internacionales a partir de la década de 1970. Este enfoque señala que "la capacidad de los Estados para comunicarse y cooperar depende de las instituciones hechas por el hombre, que varÃÂan históricamente y según los temas" (Keohane, 1989, p. 15). El IN puede brindar, desde la perspectiva teórica, diferentes insumos para comprender cómo la ONU, sus fondos, agencias y programas en Colombia, han impactado en la formulación de polÃÂticas y acompañado al Estado en la creación de proyectos para el desarrollo económico y social. Esto a razón de que "el institucionalismo neoliberal formula preguntas acerca del efecto de las instituciones en la acción del Estado y acerca de las causas del cambio institucional" (Keohane, 1989, p. 15). De acuerdo con Axelrod y Keohane (1985), los Estados cooperan con el objetivo de aumentar su poder e influencia de manera que todos los participantes se beneficien, y para cumplir con estos objetivos se crean reglas e instituciones que facilitan los acuerdos, la comunicación, las transacciones y el trabajo en diversas áreas (Axelrod & Keohane, 1985).

De acuerdo con lo anterior, el IN permite identificar la reciprocidad entre la ONU y Colombia. Por un lado, se encuentra la participación y apoyo del paÃÂs durante la creación, crecimiento y consolidación de la organización y, por el otro, Colombia se ha beneficiado de los recursos invertidos en cooperación, la construcción de paz y el desarrollo.

Siguiendo la misma lÃÂnea, Nye y Keohane, señalan que los organismos internacionales son fundamentales en la solución de los problemas compartidos entre los actores estatales, ya que "son instituciones convenientes para los Estados débiles" (Nye y Keohane, 1988, p. 58). Al respecto, Colombia hizo partÃÂcipe a la ONU, asàcomo a terceros Estados, de las conversaciones de paz y de la formulación de polÃÂticas que promovieran el crecimiento económico y la reducción de las desigualdades sociales en el paÃÂs. Lo anterior, tomando como referencia las experiencias en temas de paz de casi 70 años de la ONU y de los diálogos de paz en los que han participado paÃÂses como Noruega (paÃÂs garante) en el proceso de paz colombiano y en paÃÂses de África y Asia.

El segundo elemento es la teorÃÂa de la paz democrática, la cual tiene sus raÃÂces en el trabajo de la "Paz perpetua" de Immanuel Kant, y defiende la idea de que "el pacifismo liberal al menos se ha hecho cargo con el mayor desarrollo de la democracia capitalista" (Freedman et al., 2006a, p. 163). Esta afirmación se sostiene bajo la premisa de que, empÃÂricamente, no se han presentado conflictos bélicos entre dos democracias y resalta una serie de "lógicas institucionales" que sustentan este fenómeno. De acuerdo con Rosato, "las instituciones y los procesos democráticos hacen que los lÃÂderes rindan cuentas ante una amplia gama de grupos sociales que pueden oponerse a la guerra en diversas circunstancias" (Rosato, 2003, p.587). En segundo lugar, el autor señala que en los paÃÂses con sistemas polÃÂticos democráticos, la rendición de cuentas constituye un elemento fundamental para evitar conflictos, ya que las élites quieren permanecer en el poder y hay partidos de oposición que están dispuestos a proponer polÃÂticas que vayan en contra de medidas bélicas, de manera que las personas pueden votar en contra de gobernantes que no han decidido en contra de sus intereses (Rosato, 2003). Por su parte, Homan y Lantis, con relación al caso estadounidense, destacan que "cuando el partido de oposición tiene una gran cantidad de escaños o controla una o ambas cámaras del Congreso, los miembros desafÃÂan rutinariamente al Presidente y aumentan la supervisión de los conflictos extranjeros; cuando el Poder Legislativo está dominado por el partido del Presidente, generalmente está de acuerdo con la Casa Blanca" (Homan y Lantis, 2020, p. 5).

Asàpues, se puede afirmar que el proceso de la construcción y el afianzamiento de la paz está relacionado con la existencia de instituciones democráticas sólidas que permitan la participación polÃÂtica de diferentes grupos sociales, el seguimiento a las polÃÂticas por parte de una prensa libre, el ejercicio y la garantÃÂa de la libertad de expresión y la obligación de los gobernantes de rendir cuentas a los ciudadanos. Es importante indicar que la teorÃÂa de la paz democrática enfatiza en que se previene la guerra entre Estados democráticos y no dentro de ellos.

El tercer componente teórico es el rol de la ONU en los paÃÂses en desarrollo. De acuerdo con Ocampo, "el apoyo a los paÃÂses en vÃÂas en desarrollo ha sido uno de los grandes objetivos de la cooperación global desde la creación de las Naciones Unidas" (Ocampo, 2015, p. 13). Krause y Jütersonke, argumentan que la paz y el...