El > de Ricardo Lagos a la invasión de Irak en 2003: el proceso de toma de decisiones de política exterior en Chile.

• Author: Bywaters C., Cristóbal
• Position: Ensayo

Ricardo Lagos says > to Irak invasion in 2003: the foreign policy decision-making process in Chile

1. INTRODUCCIÓN

En 1990, luego de 17 años de autoritarismo y relativo aislamiento internacional (1), Chile inició su re-inserción política internacional, al mismo tiempo que recuperaba su régimen democrático y la Guerra Fría llegaba a su fin. A partir de entonces se inició un período de excepcionales relaciones con Estados Unidos como resultado de la adhesión pragmática de Chile a los pilares del > (Fermandois, 2005). El eje de la relación bilateral pasó a ser la negociación de un tratado de libre comercio cuyas rondas se dilataron durante más de una década debido a diversos factores (Porras, 2003). Pese a estos obstáculos, la negociación culminó con éxito en diciembre de 2002, pocos días antes de que Chile ingresara al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por cuarta vez en su historia.

Por aquellos días, la agenda del Consejo se centraba en la pretensión del gobierno del Presidente George W. Bush (2001-2009) de invadir Irak bajo el supuesto de que disponía de armas de destrucción masiva y de que según informes de inteligencia estadounidenses, Saddam Hussein prestaba apoyo a grupos terroristas internacionales. Por distintos canales, la diplomacia Washington hizo saber al gobierno del Presidente Ricardo Lagos (2000-2006) que una postura desfavorable a la invasión pondría en riesgo el camino que aún le faltaba por recorrer a la aprobación del tratado de libre comercio. De este modo, entraban en conflicto dos de los principales objetivos de la política exterior del gobierno de Lagos: la suscripción del tratado de libre comercio y la adopción de un alto perfil en la política internacional (2).

Contraviniendo las expectativas que podría generar un país que tradicionalmente se ha auto-descrito como pequeño y distante, Chile jugó un rol activo en el polarizado debate entre las potencias, buscando contribuir a la consecución de consensos que permitieran salvaguardar la arquitectura multilateral de las Naciones Unidas. Junto a México--el otro país latinoamericano representado en el Consejo--, Chile adoptó una actitud equidistante respecto de las posiciones polares de Estados Unidos y Francia, respectivamente. Si bien por separado ambas posiciones constituían argumentos moderados, en conjunto representaban una férrea oposición a la actitud unilateralista de Estados Unidos y un acérrimo apoyo al multilateralismo de las Naciones Unidas (Bywaters, 2013).

En una conversación telefónica del día 12 de marzo de 2003, ante la pregunta de Bush de si Chile formaría parte de la coalición de los dispuestos (3) liderada por Estados Unidos a pesar de no apoyar la segunda resolución que Washington planeaba presentar como último intento, Lagos respondió: > (4) (Lagos, 2012: 224). Al no tener asegurados los votos necesarios para ser aprobada y ante el esperable veto francés, la segunda resolución nunca fue sometida a votación. Una semana después de aquella conversación, Estados Unidos y los dispuestos desplegaron su fuerza contra Bagdad sin la autorización de Naciones Unidas.

Existen varias interpretaciones sobre las razones por las cuales Chile no apoyó la invasión (5). La versión oficial afirma que la posición chilena se fundamentó en los principios de su política exterior (Muñoz, 2004; Walker, 2006). Una interpretación crítica es la de Hernán Felipe Errázuriz (2003), quien afirma que Lagos privilegió una política de prestigio por sobre el interés nacional de apoyar a Estados Unidos. Existe, además, una interpretación no escrita pero bien difundida entre los círculos políticos y diplomáticos (Núñez, 2012) según la cual Lagos no habría permitido que alguien le dijera qué hacer--ni siquiera el Presidente de los Estados Unidos.

Aunque intuitiva, esta última interpretación acierta al sugerir que la decisión fue tomada por Ricardo Lagos. En efecto, durante su administración se evidenció una alta concentración de poder en la toma de decisiones de política exterior en la figura del Presidente, que se vio exacerbada por las características particulares de la personalidad de Lagos y el contexto nacional e internacional que predominó durante la discusión sobre la cuestión de Irak. Todos los entrevistados (6) en el transcurso de esta investigación coincidieron en que fue Lagos y no otro quien tomó la decisión. Lo anterior permite, desde nuestra perspectiva, explicar las razones que llevaron a que Chile no apoyara la invasión a partir del análisis de las principales percepciones de Ricardo Lagos (7).

Sin embargo, es preciso recalcar que la decisión en cuestión no fue una sola sino el resultado de un proceso secuencial de toma de decisiones relacionadas entre sí (Mintz y De Rouen Jr., 2010). En este artículo se analiza la primera (definición sustantiva) de las tres etapas que constituyeron el proceso de toma de decisiones (8), que se extendió desde el ingreso de Chile al Consejo de Seguridad (1 de enero) hasta la exposición del Secretario de Estado Colin Powell ante el mismo organismo (5 de febrero). Fue durante este período que Lagos decidió no apoyar la invasion--35 días antes de ser comunicada a Estados Unidos--sobre la base de su impresión de que la guerra era inevitable y de que las pruebas sobre la existencia de armas de destrucción masiva presentadas por Washington eran inconsistentes. Estas percepciones se confirmaron al comparar, por medio de razonamiento analógico, las exposiciones de Powell y del Embajador Adlai Stevenson durante la crisis de los misiles de 1962. La desconfianza de Powell y la ausencia de un remate en su presentación convencieron a Lagos de no apoyar la invasión.

El artículo se divide en dos grandes secciones. En la primera se examinan los factores que concentraron el poder decisorio en Lagos y, luego, las principales características de su visión del mundo. En la segunda se analizan las percepciones de Lagos en torno a la cuestión de Irak y la analogía PowellStevenson que las confirmó. Finalmente, presentamos nuestras conclusiones.

2. RICARDO LAGOS COMO UNIDAD DECISORA

   La primera cuestión relevante que debe tenerse presente al analizar los procesos de toma de decisiones de política exterior es quién las toma, es decir, la unidad decisora. El tamaño y composición de esta puede influir de manera directa en la dinámica y resultados del proceso de toma de decisiones. Así, > (Mintz y De Rouen Jr., 2010: 20).

   Margareth Hermann (2001) define la unidad decisora como el grupo de actores ubicados en el ápice de la estructura de toma de decisiones que, si están de acuerdo, poseen la capacidad de comprometer los recursos del Estado en el sistema internacional y de impedir que otros actores internos reviertan abiertamente su posición. Existen tres tipos básicos de unidades decisoras: un líder predominante (un individuo capaz de suprimir los disensos y de ser necesario tomar decisiones por sí solo), un grupo único (personas pertenecientes a un mismo cuerpo que pueden definir un curso de acción en consulta entre sí) y una coalición de actores autónomos (personas que representan a distintas organizaciones que, en conjunto pero no por separado, poseen la capacidad de tomar decisiones) (Hermann, 2001).

   Margareth y Charles Hermann (1989) identifican cinco condiciones que, de cumplirse, configuran un escenario en que hay grandes probabilidades de que la unidad decisora sea un líder predominante. Para efectos del análisis, agrupamos las condiciones en tres tipos de factores. Los factores político-institucionales se relacionan con la existencia de una persona capaz de comprometer los recursos del Estado en el sistema internacional pese a la oposición de otros actores internos. Los factores contextúales se refieren a si la situación de política exterior corresponde a una diplomacia de alto nivel o posee carácter crítico. El tercer grupo corresponde a los factores individuales y se relaciona con el hecho de que el individuo posea interés o experiencia en asuntos internacionales (Hermann y Hermann, 1989).

   2.1. Factores político-institucionales

   El fuerte presidencialismo del régimen político chileno, ampliamente descrito en la literatura pertinente, encuentra en la política exterior su expresión más nítida y radical, configurando lo que se ha denominado hiperpresidencialismo de la política exterior chilena (Fuentes Vera, inédito). El Presidente de la República posee la facultad exclusiva de conducir las relaciones exteriores del país sin contrapesos institucionales significativos (9) o actores que puedan o estén dispuestos a oponérsele. El carácter autoritativo de las decisiones de política exterior tomadas por el Presidente se ve reforzado por la actitud reactiva y abdicativa del Congreso Nacional, el alineamiento cuasi-automático de los partidos políticos respecto de las decisiones presidenciales y el desinterés y desinformación que expresan la ciudadanía y la opinión pública en torno a estos temas. La ausencia de un sistema de política exterior claramente definido (Van Klaveren, 2013) ha llevado a que las decisiones sean tomadas en un esquema de geometría variable que involucra > (Fuentes Vera, inédito).

   La persistencia de la idea de un consenso en torno a la política exterior contribuye a que las decisiones del Presidente, que posee la capacidad de comprometer los recursos del Estado prácticamente sin oposición interna, sean incontrarrestables.

   2.2. Factores contextúales

   Respecto del carácter crítico de la situación, el debate que precedió a la invasión de Irak ha sido una de las principales crisis internacionales del último tiempo, y ha marcado la agenda de la política mundial durante más de un decenio. La invasión, además, se enmarcó dentro de la guerra contra el terrorismo iniciada tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, hecho que desde la perspectiva de Ricardo Lagos (2012) señaló un antes y un después en la política internacional. Para la diplomacia chilena, la cuestión de Irak adquiría ribetes particulares...