Libertad de prestación de servicios en la Unión Europea y protección del medio ambiente: liberalización versus intervención pública

• Author: Juan José Pernas García
• Position: Profesor Titular de Derecho administrativo de la Universidad de A Coruña (A Coruña, España)
• Pages: 95-138

LIBERTAD DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA UNIÓN

EUROPEA Y PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE:

LIBERALIZACIÓN

VERSUS

INTERVENCIÓN PÚBLICA

FREEDOM TO PROVIDE SERVICES IN THE EUROPEAN UNION

AND ENVIRONMENTAL PROTECTION: LIBERALIZATION

“VERSUS” PUBLIC INTERVENTION

Juan José Pernas García

Profesor Titular de Derecho administrativo de la Universidad de A Coruña (A Coruña, España). Doctor en Derecho

por la Universidad de A Coruña (España). Coordinador de la “Red ECOVER. Propuestas jurídicas para una economía

verde”. Coordinador ejecutivo de la Red Iberoamericana de Contratación Pública (www.redicop.com). Miembro del

Observatorio de Políticas Ambientales y del Observatorio de Contratación Pública (www.obcp.es), que aglutina a los

especialistas en ambas materias en España. E-mail: jpernasg@udc.es

Recibido el: 15.04.2014

Aprobado el: 23.05.2014

Revista Eurolatinoamericana

de Derecho Administrativo

ISSN 2362-583X

Resumen

El artículo analiza el tema de la libertad de prestación de

servicios en la Unión Europea y la protección del medio

ambiente desde la perspectiva de los impactos del pro-

ceso desregulador iniciado por la Directiva de servicios

en el Derecho Ambiental, examinando la tensión entre

la liberalización y la intervención pública en esta materia.

Palabras-clave: libertad de prestación de servicios;

Unión Europea; protección del medio ambiente; libera-

lización; intervención pública.

Abstract

The article analyses the issue of freedom of provision of

services in the European Union and the protection of the

environment from the perspective of the impacts of the

deregulatory process initiated by the services directive in

environmental law, examining the tension between liberali-

zation and public intervention in this matter.

Keywords: freedom to provide services; European Union;

environmental protection; liberalization; public interven-

tion.

Referencia completa de este artículo: PERNAS GARCÍA, Juan José. Libertad de prestación de servicios en la Unión Europea y protección del

medio ambiente: liberalización versus intervención pública. Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo, Santa Fe, vol. 1,

n. 2, p. 95-138, jul./dic. 2014.

doi: www.dx.doi.org/10.14409/rr.v1i2.4620

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Sumario

1. Introducción. 2. El impacto directo del proceso desregulador iniciado por la Directiva de servi-

cios en el Derecho ambiental. 2.1. Las medidas ambientales restrictivas de la libertad de servicios:

justicación y límites. 2.2. La incidencia limitada de la normativa de servicios en el Derecho am-

biental. 2.3. La sustitución de la autorización por la declaración responsable o la comunicación en

el Derecho ambiental. 2.4. La exigencia de “requisitos” ambientales a los operadores de servicios.

2.5. El principio de concurrencia y los procedimientos limitativos del número de autorizaciones.

2.6. El impacto de la Directiva de servicios en las entidades colaboradoras de la Administración

en materia ambiental. 2.7. La reducción de la intensidad del régimen de intervención adminis-

trativa para las actividades adscritas a sistemas públicos o privados de gestión ambiental. 2.8.

El uso de medios electrónicos en la Administración ambiental. 2.9. La simplicación y la calidad

de la documentación presentada por el promotor y la reducción del tiempo de tramitación de

procedimientos. 2.10. El efecto del proceso desregulador en el Derecho ambiental autonómico y

local. 3. El contexto creado por la Directiva de servicios como oportunidad para reexionar sobre

la calidad y la coherencia de la normativa de intervención ambiental. 4. Referencias.

1. Introducción

La Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios del mercado

interior tiene como objetivo impulsar la mejora de la regulación del sector servicios,

reduciendo las trabas injusticadas o desproporcionadas al ejercicio de una actividad

de servicios y proporcionando un entorno más favorable y transparente a los agentes

económicos. Como ya es sabido, la Directiva ha sido transpuesta a nuestro ordenamien-

to interno por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades

de servicios y su ejercicio (denominada “Ley Paraguas”), que da cobijo a los principios y

reglas básicas de la Directiva. Esta norma establece las disposiciones generales necesa-

rias para facilitar la libertad de establecimiento de los prestadores y la libre prestación

de servicios. Simplica los procedimientos y pretende fomentar, al mismo tiempo, un

nivel elevado de calidad de los servicios. Pone límites a la introducción de restricciones

al funcionamiento de los mercados de servicios que no resulten justicadas o propor-

cionadas.

La “Ley Paraguas” establece los criterios básicos para la revisión y modicación de

las normas de carácter legal y reglamentario, para conseguir el objetivo del libre acceso

a los servicios en el territorio nacional y su ejercicio. Es preciso simplicar los procedi-

mientos y remozar los obstáculos y cargas administrativas innecesarias y despropor-

cionadas. La norma pone el énfasis en los instrumentos de intervención de las Admi-

nistraciones públicas. Con carácter general se sustituye el control ex ante o a priori de

la actividad, que implica la exigencia de autorización previa, por un control ex post o a

posteriori de la misma, a partir de la realización de una comunicación o una declaración

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LIBERTAD DE PR ESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA UN IÓN EUROPEA Y PROTECCIÓN

DEL MEDIO AMBIEN TE: LIBERA LIZACIÓN VER SUS INTERVENCIÓN P ÚBLICA

responsable1. Esto supone un cambio de paradigma de profundo calado en el control

administrativo de las actividades económicas2.

Los procedimientos de autorización deben ser analizados pormenorizadamente.

Sólo se mantendrán aquellos que estén justicados por una razón imperiosa de interés

general y sean conformes con los principios de no discriminación y de proporcionali-

dad. Para ello se ha puesto en marcha una estrategia, aún en proceso de desarrollo, de

evaluación y de modicación de la normativa sectorial a escala estatal, autonómica y

local3.

Esta tendencia desreguladora no ha sido iniciada por la Directiva de servicios, si

bien esta representa su impulso denitivo. Hace años que se aprecia el desplazamiento

del modelo de intervención administrativa por otro basado en una planteada por el

particular4. La creciente presencia de regímenes de comunicación es clara en nuestro

ordenamiento estatal y autonómico, incluso, aunque con menor impacto, en el Dere-

cho ambiental, reducto donde el control a priori es -y debe seguir siendo por efecto de

los principios de prevención y cautela- la regla general. La técnica autorizatoria sigue

afectando a las instalaciones y actividades de mayor repercusión ambiental en cohe-

rencia con las exigencias del principio de proporcionalidad, criterio denidor del nivel

de intensidad de la intervención administrativa.

Siguiendo con el impacto de la Directiva de servicios en nuestro Derecho positivo,

la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (denominada “Ley Omnibus”), ha modicado diver-

sas leyes, horizontales y sectoriales, para su adaptación a la “Ley Paraguas”. Esta norma

ha afectado a algunas normas con rango de Ley en materia ambiental. Ha eliminado

regímenes de autorización5 y requisitos prohibidos de carácter discriminatorio6, así

1 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA. Informe sobre la transposición de la Directiva de servicios, 29

de abril de 2010. p. 3.

2 Para Muñoz Machado “[l]a primera cuestión que la aplicación de la Directiva plantea es, justamente, si es

posible, con un simple chasquido de dedos, consumado por el legislador al transponerla, se puede llevar a

cabo tan formidable transformación de estructuras, prácticas y formas de acción administrativas seculares”.

MUÑOZ MACHADO, Santiago. Ilusiones y conictos derivados de la Directiva de servicios. Revista General de

Derecho Administrativo, nº. 21, Madrid, jun. 2009. p. 2.

3 La evaluación y revisión de la normativa sectorial ha supuesto, por el momento, la eliminación de 116

autorizaciones a nivel estatal y del orden de 633 en el ámbito autonómico, así como la supresión de 594

requisitos MUÑOZ MACHADO, Santiago. Ilusiones y conictos… Op. cit. p. 2.

4 ESTEVE PARDO, José. Técnica, riesgo y derecho: Tratamiento del riesgo tecnológico en el derecho

ambiental. Barcelona: Ariel Derecho, 1999. p. 86.

5 Por ejemplo, en la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias se sustituye el régimen autorizatorio por

el de declaración responsable en el caso de la circulación de vehículos motorizados, vinculada a una actividad

de servicios (art. 16.1), y de las instalaciones vinculadas a una actividad de servicios (art. 17.2). Se modica en

este mismo sentido el Texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de

20 de julio. Los usos comunes especiales (art. 51) y la navegación recreativa (art. 78) en embalses pasan a estar

sujetos a la obligación de declaración responsable.

6 Se modica la Ley de 20 de febrero de 1942, por la que se regula el fomento y conservación de la pesca

uvial (art. 28, “Ley Omnibus”) y la Ley 1/1970, de 4 de abril, de caza (art. 29, “Ley Omnibus”) para eliminar

requisitos de carácter discriminatorio.

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