Labor de la comisión de derecho internacional en su 53.° período de sesiones

• Author: Aurelio Pérez Giralda
• Pages: 658-669

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1. Responsabilidad de los Estados

1. Fiel a la intención de la CDI de acabar el trabajo sobre la responsabilidad de los Estados durante el presente período de sesiones, el Relator Especial, James Crawford, elaboró su cuarto informe tomando en consideración las observaciones de los Gobiernos al Proyecto de Artículos que había aprobado provisionalmente el Comité de Redacción en segunda lectura (A/CN.4/L.600), que éstos habían realizado verbalmente ante la Asamblea General o por escrito, atendiendo a la petición de la propia Comisión. Respondieron a esta petición, dentro del plazo fijado, Austria, China, Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega, Suecia, Eslovaquia, España, Estados Unidos de América, Japón, Paí-ses Bajos, Reino Unido, República de Corea (A/CN.4/515). Posteriormente, lo hicieron los Gobiernos de México, Polonia, Francia y Argentina (idem, Addenda 1,2 y 3).

   El Relator Especial comienza su informe constatando el acuerdo general de los Gobiernos sobre la estructura básica y la mayor parte de las disposiciones contenidas en el proyecto provisional, centrándose la discusión pendiente, aparte de aspectos de redacción, en las cuestiones formales y sustanciales del proyecto en los que las posturas siguen divididas. El Relator examina nuevamente estas cuestiones y expresa su opinión sobre las mismas, sugiriendo a la Comisión soluciones alternativas. Dichas cuestiones son las siguientes:

   a) Solución de controversias. Al estar íntimamente relacionada con el problema de la forma del futuro instrumento sobre responsabilidad de los Estados, las reflexiones del Relator Especial parecen dar por descontado el abandono del intento de conseguir una Convención vinculante, que analiza posteriormente. Crawford constata la opinión generalizada contraria a la solución obligatoria de controversias a solicitud de un Estado objeto de contramedidas tal como se recogía en el proyecto de 1996, cuyo artículo 58.2 privilegiaría al Estado que hubiera cometido un ilícito internacional. Por otro lado, llama la atención sobre la ambigüedad de la fórmula «controversia en relación con la interpretación o la aplicación de los presentes artículos» que, en el contexto general del proyecto, podría interpretarse como un sistema general de solución de controversias para toda alegación de responsabilidad por la conducta ilícita de un Estado. Paso que, según Crawford, al parecer no existen indicaciones de que los Estados estén dispuestos a dar. En consecuencia, el Relator propone una formulación amplia y exhortatoria de la cuestión de la solución de controversias, tomando como modelo el artículo 33 de la Carta, que considera suficiente para mitigar los peligros de que la responsabilidad sirva de ocasión para la imposición de medidas coercitivas unilaterales.

   b) Forma del proyecto. Dado que esta cuestión fue prioritaria en las observaciones orales y escritas de los Gobiernos, el Relator Especial expone de nuevo los argumentos en favor de una Convención y los que propugnan un documento no vinculante para orientar la práctica de los Estados. Considera que los argumentos están equilibrados y, a reservas de lo que decida la Comisión, propone que se adopte una resolución de la Asamblea General que tome nota del texto y lo recomiende a los Gobiernos. Dada la escasez de delegaciones que siguieron insistiendo en la necesidad de una Convención, con sólidos Page 659 argumentos (influencia estabilizadora de las convenciones de Viena, e impacto en el Derecho internacional consuetudinario) se inclina, dado el carácter controvertido de algunos aspectos del proyecto, por un proceso continuo y flexible de desarrollo jurídico. Apunta, además, de acuerdo con las observaciones de algunos Gobiernos, al peligro de que una Convención con pocas adhesiones tuviera un efecto «descodificador». Es preferible, según Crawford, confiar en la aplicación de los artículos que vaya adoptando la práctica de los Estados y la jurisprudencia internacional, como ya lo ha hecho la Corte Internacional de Justicia en relación con el proyecto de 1996.

   c) La invocación de la responsabilidad. Bajo este epígrafe, trata el Relator Especial algunas de las cuestiones de fondo que fueron objeto de discusión o de observaciones por parte de los Gobiernos. Empieza mencionando la imprecisión de los términos, «daño», «lesión» o «perjuicio» en el Derecho internacional, por lo que considera que el proyecto no debe intentar definirlos, más allá de dejar clara la relación causal que debe establecerse entre el perjuicio y el hecho internacionalmente ilícito. Aunque el artículo 43 tampoco define el concepto de invocación de la responsabilidad, considera útil distinguir la presentación formal de una reclamación por un Estado frente a otro basándose en la alegación de la violación del Derecho internacional, en contraste con otras posibles protestas o gestiones que un Estado pueda hacer ante otro u otros en relación con actuaciones o situaciones que puedan suponer violaciones del Derecho internacional. Defiende también el Relator, el mantenimiento de la expresión «la Comunidad internacional en su conjunto» frente a los Gobiernos que defendieron la referencia exclusiva de los Estados que figura en la Convención de Viena: considera suficientemente aclarado que tal expresión no implica que la Comunidad internacional sea una persona jurídica pero sí que, a los efectos del proyecto, incluye entidades (la UE, el Comité internacional de la Cruz Roja, la propia ONU) que no son Estados. En cuanto a la posibilidad (art. 49) de que otros Estados, que no son directamente el o los Estados «lesionados», puedan invocar también la responsabilidad, Crawford constata que esta distinción y la posibilidad que ella abre han sido acogidos favorablemente, en general, por los Gobiernos. El proyecto no resuelve el problema de cuáles sean en concreto las obligaciones establecidas «para la protección de un interés colectivo» por lo que propone que el párrafo a) del artículo 49 se limite más estrictamente a incumplimientos que tienen en sí mismos «tal gravedad que menoscaban el interés colectivo de los Estados partes en la obligación».

   d) Violaciones graves de obligaciones para la Comunidad internacional en su conjunto. El Relator Especial constata aquí que persisten las divisiones entre los Gobiernos: si bien son ya escasos los que insisten en retener la noción de crimen internacional, la mayoría ha apoyado el compromiso propuesto por Crawford consistente en la articulación de un régimen agravado de responsabilidad para los ilícitos internacionales de especial gravedad. A pesar de ser consciente de la existencia de una minoría importante de Estados que consideran que este compromiso no refleja el Derecho internacional general existente y, por lo tanto, no puede insertarse en un instrumento que, como da por descontado, no tendrá carácter vinculante, el Relator Especial defiende su propuesta aunque aceptando retoques de redacción. Considera que el régimen de consecuencias contenidas en el párrafo 1.° del artículo 42 no puede considerarse como la consagración de los «daños punitivos», como alegaron algunos Gobiernos: no es lo mismo daños que reflejan la gravedad de un ilícito que daños punitivos, que son aquellos que «se multiplican arbitrariamente o se inflan, por lo menos deliberadamente, a fin de estigmatizar y castigar al demandado». Queda claro, pues, que no estamos determinando la «responsabilidad penal Page 660 de los Estados». Por lo que se refiere al concepto de «obligación que se debe a la Comunidad internacional en su conjunto», considera que esta terminología resulta más clara que la de «obligación erga omnes» utilizada por la Corte Internacional en el asunto de Barcelona Traction. Se evita, también con ella, la confusión entre las obligaciones para la Comunidad internacional y las normas perentorias, que pueden superponerse pero no coinciden. En conclusión, el Relator Especial recomienda a la Comisión el mantenimiento del capítulo III del proyecto provisional, aunque revisándose su terminología de acuerdo con las observaciones de los Gobiernos, siempre en el entendimiento de que nos encontramos en el ámbito del desarrollo progresivo del Derecho y no de su codificación.

   e) Contramedidas. En esta materia, el Relator Especial vuelve a constatar la persistencia de graves discrepancias entre los Gobiernos sobre la regulación propuesta provisionalmente por él mismo y articulada por el Comité de Redacción en su proyecto provisional. Algunos rechazan la mera inclusión de una regulación de las contramedidas que, en su opinión, tenderá más bien a agravar los peligros de abuso. En el extremo opuesto, otros Gobiernos rechazan la regulación propuesta por considerar que impone restricciones o límites a la aplicación de contramedidas (obligación de negociar, solución de controversias) que no encuentran base en el Derecho consuetudinario. Por su parte, la mayoría de los Gobiernos ha apoyado el principio de la regulación, junto con el establecimiento de restricciones lo suficientemente estrictas para evitar los previsibles abusos. El Relator Especial rechaza las dos posturas extremas y, en cuanto al equilibrio que refleja el actual proyecto, vuelve a incidir en la necesidad de...