Jurisprudencia en materia de derecho internacional público

• Author: Concepción Escobar Hernández
• Position: Catedrática de Derecho Internacional Público
• Pages: 885-906

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I Relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno español

2003-27

APLICACIÓN DE TRATADOS INTERNACIONALES.-Relaciones entre el Derecho Internacional y el Derecho interno español. Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, de 3 de enero de 1979.

Fundamentos de Derecho

Tercero. ¹[...] porque siendo con toda evidencia las relaciones internacionales competencia exclusiva del Estado, sin embargo, en la materia concernida por este proceso dicha exclu- Page 886sividad se agota sustancialmente en la firma el Acuerdo citado, que introduce las normas pactadas entre ambos Estados signatarios sobre los centros de enseñanza de la Iglesia, pero sin que estas normas impliquen una asunción por el Estado de todas las competencias atinentes a los mismos, entre otras razones, porque el propio artículo octavo hace un llamamiento a la aplicación de la legislación general, con las dos excepciones concretas que en el mismo se expresan, y el decimotercero se limita a invocar el régimen de igualdad de oportunidades, de modo que dentro del respeto a este marco, las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas no resulta afectado por el Acuerdo.

Cuarto. [...] si bien en su ejercicio de esa competencia habrá de respetar las normas incorporadas al Acuerdo con la Santa Sede.

[Sentencia (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.a), de 20 de diciembre de 2002. Ponente: Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres.] F.: RAJ, 2002, núm. 1424.

Nota: La cuestión objeto de litigio puede resumirse del modo siguiente: las subvenciones a Seminarios Menores y Diocesanos de la Iglesia Católica, y el alcance de la competencia del Gobierno Vasco a la hora de regular dicha materia.

Aunque el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en su sentencia del 11 de marzo de 1999, había declarado la nulidad de la Orden de 4 de julio de 1995, del Consejero de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco, por la que se regulaba el Régimen de Subvenciones a Seminarios Menores y Diocesanos, al entender que para su elaboración no se había seguido el procedimiento legalmente establecido, la Congregación de San José impugna la misma a través del presente recurso de casación, al entender que dicha sentencia se pronuncia de manera muy somera sobre la competencia del Gobierno Vasco en la materia, la cual según los recurrentes forma parte de las materias exclusivas del Estado (cfr. arts. 149.1.30.a CE y 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco); amén de resultar dicha norma reglamentaria contraria a los artículos 8 y 13 del Acuerdo celebrado entre el Estado español y la Santa Sede, de 3 de febrero de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales (BOE núm. 300, de 15 de diciembre de 1979; corrección de errores: BOE núm. 44, de 20 de febrero de 1980).

Por lo que a nosotros interesa, el presente comentario se va a centrar exclusivamente en las normas en las que se fundamenta la impugnación del recurso y que forman todas ellas parte del precitado Acuerdo, esto es, los artículos 8 y 13.

Una vez más con la presente sentencia se ponen de manifiesto dos cuestiones importantes en la materia que nos ocupa, estas no son otras que la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales, la primera, y la sujeción de los poderes públicos al contenido de lo pactado en un tratado internacional, la segunda.

En relación con la primera de las cuestiones, se manifiesta como las relaciones internacionales, y con la independencia de la materia de que de trate, corresponden en exclusiva del Estado (cfr. art. 149.1.3.a CE). En esta ocasión, y aunque dichas relaciones se producen entre el Estado español y la Santa Sede (y no propiamente entre «dos Estados»), la norma en la que se reflejan las mismas, como viene siendo admitido de manera reiterada tanto por el Tribunal Constitucional como por el Tribunal Supremo, tiene la consideración de tratado internacional [vide, por todas, SSTC de 12 de noviembre de 1982 y 187/1991 y SSTS de 20 de septiembre y de 23 de noviembre de 1995 (éstas dos citadas en REDI, vol. XLVIII, 1996, núm. 2, pp. 173- 178], por lo que no entra en el debate sobre un posible fundamento relativo a la aplicación interna de la misma [cfr. Sentencia Juzgado de lo Social núm. 5 de Granada, de 9 de febrero de 1999 -citada en REDI, vol. LII, 2000, pp. 461-462- y Sentencia Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 2000 -citadas en REDI, vol. LIV, 2002, pp. 262-263]. Page 887

Partiendo de estas consideraciones, dos son, a su vez, las problemáticas que pueden suscitarse, a saber: en primer lugar, hasta dónde alcanza la competencia del Estado con relación a la celebración de tratados internacionales y, en segundo lugar, cuando se trata de aplicar contenidos de materias integrantes de dichos tratados, a quién corresponde la competencia. Pues bien, la sentencia comentada resulta clara a este respecto, al menos por lo que a la materia objeto de litigio de refiere, al expresar que la competencia del Estado -dice el propio Tribunal- se concreta y «agota sustancialmente» con la firma del Acuerdo. Ahora bien, debe precisarse que dicho contenido llega hasta la incorporación de la mencionada norma ..... en nuestro ordenamiento jurídico, o, lo que es lo mismo, le compete todo el proceso de elaboración de esta hasta su válida conclusión mediante la correspondiente manifestación y prestación del consentimiento; y no sólo hasta el momento «de la firma», como ha precisado el citado Tribunal, ya que se trata de momentos constitutivos distintos el segundo de los cuales no supone sin más y en todos los casos la plenitud de la norma pacticia ni en Derecho internacional, ni en Derecho español [cfr. ESCOBAR HERNÁNDEZ, C., «La aplicación de los Tratados internacionales en España», en Mangas Martín, A. (dir.), «Cuestiones prácticas de Derecho Internacional Público y cooperación judicial internacional», Cuadernos de Derecho Judicial, vol. XI, Madrid 1994, pp. 69 y ss.; MANGAS MARTÍN, A., «Los tratados internacionales (II): Derecho español», en Díez de Velasco, M., Instituciones de Derecho Internacional Público, 13.a ed., Ed. Tecnos, Madrid 2001, en especial pp. 146-147 y 148- 151; Ministerio de Asuntos Exteriores, La celebración de tratados internacionales por España: problemas actuales, Madrid, 1990; PASTOR PALOMAR, A.: Las formas de manifestación del consentimiento para obligarse por tratados internacionales: análisis de la práctica española, Biblioteca Diplomática Española, Ministerio de Asuntos Exteriores, Madrid, 2001; SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L. I.: El proceso de celebración de los tratados internacionales y su eficacia en el sistema constitucional español, Madrid, 1984).

Respecto a la segunda de las cuestiones, esto es, la distribución de materias en la ejecución y aplicación de los tratados internacionales, es preciso señalar que el hecho de que determinadas materias, en este caso las relacionadas con la enseñanza de la Iglesia católica, sean contenido de un tratado internacional no debe entenderse transformado el principio competencial que fundamenta las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Más aún, cuando -como es el caso- la norma pacticia remite la aplicación y ejecución de la cuestión a la legislación general de nuestro ordenamiento jurídico, o bien cuando dicha norma guarde silencio o su contenido simplemente establezca un principio general informador de la cuestión (cfr. art. 13 del Acuerdo).

La remisión que se contiene, pues, en el artículo 8 del mencionado Acuerdo a la legislación general obliga, a efectos procesales de solución del conflicto, a analizar la cuestión competencial, así como el alcance mismo de la norma pacticia. En un sentido lógico-formal, la primera cuestión a afrontar no puede ser otra que el propio contenido del precepto acordado, esto es, el artículo 8, a tenor del cual «la Iglesia Católica puede establecer seminarios menores diocesanos y religiosos, cuyo carácter específico será respetado por el Estado. Para su clasificación como Centro de Educación General Básica, de Bachillerato Unificado Polivalente o de Curso de Orientación Universitaria se aplicará la legislación general, si bien no se exigirá ni un número mínimo de matrícula escolar ni la admisión de alumnos en función del área geográfica de procedencia o domicilio de la familia». Del tenor del precepto cabe deducir que nada se establece en el mismo para entender que en la materia objeto de litigio se haya producido un cambio en su naturaleza, por lo que la distribución competencial de dicha materia nada tiene que ver con la existencia de la precitada norma pacticia, sino más bien con la distribución que en la Constitución se realiza (entrar con más detalle en dicha cuestión sobrepasaría y excedería las pretensiones formales del presente comentario).

Ahora bien, debe precisarse, y con ello entramos en la segunda y última de las cuestiones planteadas al inicio del presente comentario, que no cabe la menor duda que lo establecido en Page 888 un tratado internacional obliga por igual a todos los poderes públicos, dentro de cuyos términos se incluyen las Comunidades Autónomas. Ello supone que cuando las mismas, en el marco de sus competencias, regulen o apliquen materias que han sido incorporadas a los Acuerdos con la Santa Sede deberán hacerlo de conformidad con lo establecido en dichos Acuerdos, ya que de no ser así se producirá una quiebra del principio de legalidad normativa previsto en el artículo 9.1 CE. Ello supone respecto del presente asunto que -como se pone de manifiesto en la propia sentencia- cuando se realice un desarrollo normativo relativo a la calificación de los Seminarios Menores y Diocesanos como centros docentes, ya sea por parte del Estado ya sea por parte de las Comunidades Autónomas, en el mismo no podrán omitir las dos...