Integraci

• Author: Sabbatella, Ignacio

1. INTRODUCCIÓN

   El 23 de julio de 1968, Argentina y Bolivia sellaron el primer contrato de compra-venta de gas natural y pocos años después se inauguraba el primer gasoducto transfronterizo de la región. A pesar de que han transcurrido más de 50 años, el estudio de la integración gasífera entre ambos países no registra demasiados antecedentes académicos. Desde una perspectiva historiográfica, Zuleta (2013) examinó la dinámica y los mecanismos de negociación entre YPFB e YPF durante la discusión del Primer Acuerdo Bilateral de Construcción de Conexiones Físicas para el Transporte de Combustibles entre Argentina y Bolivia en el período que va de 1937 a 1945. Tini (2008) realizó un estudio comparado de la política exterior argentina respecto de Bolivia y Paraguay, más allá del sector energético, y para ello dividió tres etapas: desde el restablecimiento de la democracia hasta la llegada de Menem a la presidencia (1983-1989), década de 1990 (1990-1999), y desde 2000 hasta el final del gobierno de Néstor Kirchner (2007).

   Desde el área de las relaciones internacionales, los trabajos de Ceppi (2010 y 2012) se volcaron al abordaje de la relación boliviano-argentina alrededor del gas natural durante el período 2003-2011, mientras que el de Ceppi y Lorenzini (2019) amplió ese período hasta 2015 con el fin de comparar la política exterior trazada por Argentina respecto de Bolivia y Venezuela. Por su parte, Arroyo Peláez (2013) realizó un análisis económico y político del sector gasífero en la Argentina para plantear distintos escenarios en torno a la explotación de recursos no convencionales, particularmente shale gas, y el futuro del compromiso bilateral con Bolivia.

   También se pueden mencionar como antecedentes otros dos informes para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) elaborados por Kozulj (2008) y Ruiz-Caro (2010), con el fin de hacer un diagnóstico de la integración energética regional, en los cuales se tratan secundariamente distintos aspectos de la relación bilateral boliviano-argentina. Como se puede apreciar, no existen antecedentes de trabajos que hayan abordado la trayectoria histórica completa de la relación gasífera entre ambos países, si no que han hecho foco en determinados períodos o han abordado la integración regional de manera más general.

   En este trabajo se rescata particularmente el informe elaborado por Lambertini (2016) para la Organización Latinoamericana de la Energía (OLADE). En el mismo, la autora realiza un balance de los convenios bilaterales que soportan las interconexiones energéticas en América del Sur, y en el caso del gas natural concluye que "solamente los acuerdos entre Estados, referidos a proyectos específicos, han perdurado en el tiempo y han contribuido a los objetivos de la integración" (Lambertini, 2016: 70). Destaca especialmente los convenios bilaterales que Bolivia suscribió como exportador de gas con Argentina y con Brasil, dado que fueron celebrados por la máxima autoridad ejecutiva de cada país y las respectivas empresas estatales se involucraron directamente en las inversiones correspondientes, la construcción de infraestructura y la operación de compra-venta. A diferencia de los acuerdos entre privados, estos convenios se mantuvieron vigentes hasta la fecha del informe, con las modificaciones que fueron consideradas necesarias para respaldar las transacciones.

   Sin embargo, un repaso por los distintos acuerdos interestatales a lo largo de sus respectivas trayectorias históricas revela que no han estado exentos de tensiones e, incluso, conflictos producto de los cambios operados a nivel mundial, regional y nacional. En ese sentido, el estudio de caso de la relación gasífera entre Bolivia y Argentina a lo largo de cinco décadas de recorrido, permite problematizar el desenvolvimiento de los acuerdos interestatales en un horizonte temporal más largo y, en consecuencia, cambiante. Por lo tanto, el objetivo del artículo es analizar la trayectoria de la integración energética bilateral entre ambos países durante el período 1968-2019, identificando las categorías que permiten caracterizar distintas etapas a lo largo del vínculo. En efecto, el estudio de los procesos de integración energética bilateral entre Estados nacionales requiere de la revisión asociada de un conjunto de categorías de análisis, tanto económicas, políticas y geopolíticas como las propiamente energéticas. Es decir, no resulta suficiente prestar atención únicamente a factores económicos (vinculados a la determinación de los precios del intercambio, que suelen estar condicionados por la evolución del precio internacional del petróleo), tampoco a factores políticos (la orientación de las políticas doméstica y externa de los gobiernos en las sucesivas presidencias) o al factor energético (en su lógica relacional, vinculado al grado de dependencia cambiante a lo largo de los años). A modo de hipótesis de trabajo se asevera que para explicar las particularidades de los contratos de integración energética bilateral como su dinámica y evolución en el tiempo, no alcanza con uno de estos factores, sino que es necesario conocer la combinación entre ellos para comprender la lógica de la integración y sus variaciones a lo largo del tiempo.

   El orden de exposición es el siguiente: en primer lugar, se abordará el marco conceptual y metodológico del trabajo, en el cual serán definidas las variables necesarias para abordar el análisis de las etapas; en segundo lugar, se desarrollarán y caracterizarán cada una de las etapas. Por último, en las conclusiones se explicitarán los principales resultados obtenidos a partir del registro precedente y se presentará una matriz conceptual con el fin de trazar una comparación de las etapas.

2. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO

   Para comenzar, la integración energética se define como un "proceso de interconexión estratégica de las redes de energía en corredores internacionales, que permite, bajo un marco normativo común y servicios adecuados, su circulación ágil y eficiente" (Ruiz-Caro, 2010: 9). En términos generales, las iniciativas energéticas bilaterales y multilaterales no fueron ajenas a los cambios generales ocurridos en la región. Habitualmente, en la bibliografía del regionalismo sudamericano se identifican tres etapas:

   i) El regionalismo autónomo se extendió desde la década de 1950 hasta finales de la década de 1980 y su objetivo era aumentar la autonomía de la región frente a los centros de poder mundial (Briceño Ruiz, 2007). Se caracterizó por un Estado con un papel activo en el proceso regional, donde la industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y la búsqueda de un mercado regional mayor para incrementar la demanda de productos de valor agregado de la región fueron componentes clave (Quiliconi y Salgado, 2017).

   ii) Durante la década de 1990, las iniciativas regionales se enmarcaron en la reestructuración neoliberal de las economías suramericanas en términos de liberalización comercial unilateral y multilateral. En contraste con el "viejo regionalismo" de la posguerra, las nuevas iniciativas regionales fueron etiquetadas, primero, con el nombre de "regionalismo abierto" (CEPAL, 1994) y, luego, como "nuevo regionalismo" (BID, 2002).

   iii) En el contexto de la crisis de la hegemonía neoliberal y la victoria de partidos progresistas en buena parte del subcontinente, el proceso de integración en la década de 2000 se reformuló bajo la primacía de la agenda política sobre la económica y el retorno del papel activo del Estado. Sin embargo, las iniciativas regionales desarrollistas o, incluso, antiliberales convivieron con tratados de libre comercio bilaterales, por lo que esta etapa ha sido denominada regionalismo post-liberal (Sanahuja, 2008) o regionalismo post-hegemónico (Riggirozzi y Tussie, 2012).

   Más allá de los límites geográficos sudamericanos, en los últimos años se ha definido una nueva etapa en la región latinoamericana: el "regionalismo a la carta". Se trata de un escenario de coexistencia de múltiples vías regionales: Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), organizaciones que expresan el regionalismo post-liberal; la Alianza del Pacífico, emergente de un regionalismo abierto reforzado, y la Comunidad de Estados de Latinoamérica y el Caribe (CELAC), que sostiene el multilateralismo o regionalismo diplomático que contiene un tinte latinoamericano. Cada país tiene una multiplicidad de alternativas "a la carta" para elegir la organización que mejor se adapte a sus intereses económicos y políticos (Quiliconi y Salgado, 2017).

   En un trabajo anterior se definieron tres etapas para el proceso de integración gasífera en Sudamérica: la geopolítica, que se extendió hasta fines de la década de 1980; la neoliberal, fundamentalmente durante la de 1990, y la post-liberal, durante la primera década del nuevo milenio (Sabbatella, 2018a). En este trabajo, las etapas de la relación bilateral argentino-boliviana se dividieron en función de distintos grupos de categorías, que surgieron del análisis del corpus empírico en una primera instancia y que luego fueron cotejadas con la literatura existente. En primer lugar, la dimensión predominante de política exterior en dicha relación. La política exterior es el área particular de la acción política gubernamental que se proyecta al ámbito externo frente a actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales, tanto en el plano bilateral como multilateral. Comprende tres dimensiones analíticamente separables, las cuales serán utilizadas aquí: político-diplomática, militar-estratégica y económica (Russell, 1990). El segundo grupo de categorías se denomina tipo de vínculo: conflicto, cooperación o divergencia. Si una situación conflictiva implica la existencia de intereses contrapuestos, la cooperación política internacional es aquella situación en la que las políticas de los Estados se ajustan entre sí a través de un proceso...