Influencia de Brasil en la Politica Alimentaria Latinoamericana: el programa de compras publicas a la agricultura familiar de Chile/Influence of Brazil on Latin American Food Policy: the public purchase program to family farming in Chile.

• Author: Maffra, Lourrene

1. INTRODUCCION

A partir de la decada del 2000, los paises en desarrollo profundizan las iniciativas de colaboracion entre si como expresion de solidaridad. Dichas relaciones se engloban bajo la denominacion "cooperacion sur-sur'! Esta ha evolucionado a lo largo del tiempo, sujeta a factores como los procesos de integracion, los mecanismos de financiamiento, y la insercion de los paises del sur en la esfera internacional, entre otros (Lopez, 2014). Una de las ventajas esperables de la cooperacion sur-sur es la mayor coincidencia--respecto de la cooperacion norte-sur--en los temas de interes, asi como en las posibles soluciones a implementar. La cooperacion internacional se torna entonces instrumento para aprender de la experiencia de otros paises, a partir del cual la globalizacion facilita la mitigacion de sus consecuencias no deseadas (Levi-Faur y Vigoda-Gadot, 2004).

En efecto, la reproduccion de politicas publicas o transferencia de politicas es una faceta de la cooperacion cada vez mas comun entre los paises en desarrollo. Como senalan Faret et al. (2014:15): "la cooperacion para el desarrollo (...) ha comenzado a acercarse rapidamente a las politicas publicas y sus procesos de construccion'! Jing et al. (2020) afirman que, de hecho, unas de las peculiaridades de la cooperacion sur-sur es que en muchos casos se trata de un apoyo no monetario, el cual se traduce, sin embargo, en asistencia tecnica o en compartir conocimiento que sea util para el desarrollo.

La Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) es abordada por la cooperacion sur-sur, dada su importancia para los paises en desarrollo. Conforme a la definicion generada en la Cumbre sobre la Alimentacion de 1996, entendemos por SAN el acceso y la disponibilidad por parte de la poblacion de alimentos suficientes, inocuos y nutritivos. Para enfrentar los problemas de inseguridad alimentaria son esenciales politicas que incidan sobre el funcionamiento de los sistemas alimentarios (FAO, 2016).

En America Latina, Brasil lleva desde los anos 70 desarrollando politicas en pro de la SAN en su poblacion. Asimismo, forma parte de los paises emergentes que han incrementado en mayor medida su presencia en la cooperacion sur-sur (Zoccal Gomes y Esteves,2018). En los anos 2000 se producen varios hitos de gran relevancia en Brasil en materia de politica en SAN: la creacion del Consejo y posteriormente del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional; la puesta en marcha de la estrategia "Hambre Cero'! y la aprobacion de la Ley Organica de Seguridad Alimentaria y Nutricional. El sector publico queda entonces como principal garante del Derecho a la Alimentacion, el cual se encuentra recogido en la Constitucion Federal. Una de las iniciativas concretas desarrolladas en este contexto es la creacion en 2003 del Programa de Adquisicion de Alimentos (PAA). SU objetivo, aprovechar el poder comprador del Estado para el fomento de la Agricultura Familiar (AF), a la vez que se ofrecen alimentos frescos y nutritivos a las poblaciones mas vulnerables en establecimientos publicos (MDS, 2014). E1 PAA brasileno ha recibido mucha atencion en la investigacion, sobre todo mediante la evaluacion de su impacto. En general, se reconoce como una politica que ha sido clave para el fortalecimiento de la agricultura familiar en Chile y de la seguridad alimentaria (Berchin et al., 2019). En lo primero, se valoran los efectos en los ingresos y en la diversificacion productiva (Petrini et al., 2016; Valencia et al., 2019). Respecto de la SAN se observa una mejora en la cantidad y variedad de frutas, verduras, legumbres, cereales y lacteos (De Amorim et al., 2016; Teo, 2018).

A la vista de estos antecedentes, otros paises de America Latina han explorado las compras publicas a la AF. Chile comienza a desarrollar su propio programa al respecto durante el segundo gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet (2014-2018). Aunque el ambito que se propone es mas amplio, en una primera instancia el programa se ha focalizado en la alimentacion escolar. Se basa en la colaboracion entre el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) y la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB). El primero interesado en facilitar la comercializacion de las producciones de los pequenos agricultores, y el segundo en la mejora de la dieta de los estudiantes.

El presente articulo esta dividido en tres secciones: en la primera, se describe el caso de la politica de compras publicas a la AF de Brasil, con especial enfoque en el Programa de Adquisicion de Alimentos; en la segunda, se expone el contexto, origen y contenidos del programa de compras publicas de Chile, y en la tercera se analiza la influencia del programa brasileno en su par chileno a partir de una revision de los mecanismos de intercambio y cooperacion entre Chile y Brasil, sobre todo en materia alimentaria. La informacion para la elaboracion del presente articulo procede de una revision documental, asi como de la recopilacion de informacion primaria mediante entrevistas a informantes clave involucrados tanto el programa brasileno como en el chileno.

2. EL PROGRAMA DE ADQUISICION DE ALIMENTOS DE BRASIL

   El PAA de Brasil fue establecido por la Ley No. 10.696 del 2 de julio de 2003, como parte de la estrategia Hambre Cero. Sus objetivos eran los siguientes: a) asegurar el acceso a los alimentos en cantidad, calidad y regularidad necesaria para atender a las poblaciones en situacion de inseguridad alimentaria y nutricional; b) contribuir a la formacion de centros de acopio estrategicos; c) permitir a los agricultores y agriculturas familiares que almacenen sus productos para que sean comercializados a precios mas justos; d) fomentar la inclusion social en las zonas rurales a traves del fortalecimiento de la AF, y e) suministrar el mercado institucional de alimentos, incluida la alimentacion escolar (CONAB, 2016).

   El programa funciona a partir de la compra de los alimentos por el gobierno directamente de los agricultores familiares, asentados de la reforma agraria, comunidades indigenas y demas pueblos y comunidades tradicionales, para la formacion de acopios estrategicos y distribucion posterior a la poblacion en mayor vulnerabilidad social. Los alimentos tienen como destino las entidades de la red socio-asistencial (guarderias, escuelas, hospitales, Fuerzas Armadas, casa de mayores, etc.), los restaurantes populares, bancos de alimentos y cocinas comunitarias, asi como las canastas distribuidas por el Gobierno Federal. Las modalidades de funcionamiento del programa son cinco y se resumen en el Cuadro 1.

   El limite anual de pagos a los agricultores familiares que ofertan al PAA de forma individual para la modalidad de compra con donacion simultanea es de R$ 6.500. Sin embargo, ellos pueden participar a la vez de otros mecanismos similares, como es el Programa Nacional de Alimentacion Escolar (PNAE), al cual nos referiremos mas adelante en la presente seccion. En las otras modalidades del PAA con ofertas individuales, el techo es de R$ 8.000 y hay limites mayores si se oferta a traves de las cooperativas o asociaciones. El PAA es ejecutado con recursos de la Secretaria Especial de Agricultura Familiar y del Desarrollo Agrario (SEAD) y del Ministerio de Desarrollo Social y Agrario (MDSA), en asociacion con estados, municipios y con la Compania Nacional de Abastecimiento (CONAB). La gestion del programa esta en manos del MDSA, el Ministerio de Agricultura, Ganaderia y Abastecimiento (MAPA), CONAB, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Planificacion, Presupuesto y Gestion (MPOG) y el Ministerio de Educacion (MEC). El sistema informatico SISPAA (Sistema del PAA) acompana el funcionamiento logistico del programa mediante el almacenamiento de los documentos fiscales correspondientes. Por su parte, el Banco de Brasil es la institucion financiera que facilita cuenta vista para los agricultores en el PAA, donde se les depositan los pagos por los productos que venden al sistema.

   Brasil fortalece su politica de compras publicas a partir de la entrada en vigor de la Ley No. 11.947 de 2009 relativa al PNAE. En su articulo 14 se establece que el 30% de los recursos que el Fondo Nacional de Desarrollo de la Educacion (FNDE) dedica al PNAE debe ser utilizado para la adquisicion directa de alimentos a la AF, con prioridad en los asentamientos de la reforma agraria, las comunidades indigenas y las afrodescendientes.

   Tanto el PAA como el PNAE tienen cobertura en todo Brasil. Sin embargo, se enfocan especialmente en aquellos territorios donde oferta (AF) y demanda (poblacion en situacion vulnerable) confluyen. Un ejemplo es el Agreste Meridional del Estado de Pernambuco, el cual fue visitado en 2018 con el fin de levantar informacion primaria para la presente investigacion y por ello se expone en adelante como caso de ejemplo especifico para ilustrar de manera mas concreta el funcionamiento del PAA.

   El PAA se inicia en Pernambuco en 2008, abarcando los 11 municipios mas pobres del Estado, los cuales pertenecian precisamente al Agreste Meridional. Antes de empezar con las compras se realiza un catastro de las familias que podrian ser proveedoras. A pesar de que los precios eran atractivos, en la primera temporada de ejecucion del PAA los pagos tardaban meses en realizarse, lo que desincentivaba la participacion. En el segundo ano de funcionamiento se logro que los pagos fueran a 30 dias. En los anos siguientes la cobertura se va ampliando, sobre todo a partir de 2012 y de 2015-2016, cuando se trabaja ya con 115 municipios. En 2018 la participacion es de 108 municipios en todo Pernambuco, pero solamente 90 estan ejecutando realmente el PAA. Esto es debido a cambios en las bases del programa: por una parte los precios ofrecidos por los productos son menores y, por otra, las exigencias en inocuidad se intensificaron. El ultimo punto ha imposibilitado la participacion en el PAA de muchos agricultores que proveian productos elaborados, carnes y/o...