Gobernanza, participacion y eficiencia en la preparacion de REDD+ de Argentina y Chile (*)/Governance, participation and efficiency in REDD+ readiness phase of Argentina and Chile.

• Author: González, Joel Hernán

1. INTRODUCCIÓN

El cambio climático emergió en los últimos años como un componente relevante de las agendas nacionales y del escenario global. Los desafíos que esta problemática impone rebasan lo doméstico y exigen un abordaje desde la óptica internacional. En tal sentido, Peral entiende que en "la actualidad las políticas reflejan el cambio social hacia temas como la participación ciudadana, la protección del medio ambiente o las cuestiones de género. Algunas de ellas pueden desarrollarse en el marco de la política nacional, pero otras obligan al tratamiento internacional" (Peral, 2005:57).

Adicionalmente, el cambio climático supone una problemática que no requiere solo de un abordaje nacional e internacional, sino de la incorporación de multiplicidad de actores, no estrictamente estatales, para el desarrollo e implementación de medidas y acciones en materia climática.

Por su parte, los bosques se encuentran fuertemente ligados a la cuestión climática. La pérdida de los mismos supone un componente central del cambio climático, mientras que su recuperación, conservación o buen manejo, son parte de la solución en términos de mitigación y adaptación. Más allá de su relevancia en el tópico climático, los ecosistemas boscosos constituyen un elemento clave en materia social, cultural y económica para multiplicidad de actores sociales.

En el plano internacional y al interior del régimen climático, la relevancia de los bosques llevó al nacimiento y evolución, dentro de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), del mecanismo de Reducción de Emisiones Provenientes de la Deforestación y Degradación Forestal (de aquí en adelante REDD+). El mismo busca, mediante un esquema de pagos por resultados, reducir las emisiones de Gases Efecto Invernadero (de aquí en adelante GEI) de las áreas boscosas de los países en desarrollo.

Dada la complejidad técnica y de procedimiento que implica el diseño y la implementación de acciones REDD+ las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático acordaron que estas se lleven a cabo en tres fases: preparación, implementación y pagos por resultados Aquí nos centramos en lo correspondiente a la fase de preparación, entendida por las partes como "la elaboración de estrategias o planes de acción, políticas y medidas nacionales, y la realización de actividades de fomento de la capacidad" (decisión 1/CP.16 párrafo 73). Más allá del establecimiento de las fases es relevante resaltar que durante las negociaciones los países acordaron un enfoque flexible y de aprendizaje a través de la práctica. Lo mencionado implica, en los hechos, que las tres fases puedan superponerse y estar interrelacionadas. Esto último no es menor y se vislumbra en las acciones de los Estados participantes, muchos de los cuales a la vez que implementan proyectos y obtienen pagos por resultados (Fase 2 y 3), continúan desarrollando y robusteciendo sus estrategias, planes de acción y capacidades técnicas (Fase 1).

La fase de preparación y diseño, abordada en el presente trabajo, comprende la construcción de cuatro elementos, también denominados pilares. El primero de ellos se denomina Estrategia o Plan de Acción REDD+ e incorpora las acciones y medidas planificadas por el país en materia de reducción de emisiones e incremento de absorciones de GEI de los bosques. El segundo de los elementos está constituido por el Sistema de Información de Salvaguardas (SIS). Este tiene el objetivo de evitar o minimizar los riesgos sociales y ambientales que podría implicar la implementación de acciones REDD+. El tercer elemento está dado por el Nivel de Referencia Forestal (NRF), este permite evaluar las reducciones y el aumento de capturas de GEI conseguido por las actividades desarrolladas en el marco de REDD+. Finalmente, se encuentra el Sistema Nacional de Monitoreo de los Bosques (SNMB), el cual brinda información actualizada sobre la situación de los bosques del país.

Debido a la complejidad técnica y financiera que supone el diseño de los elementos necesarios para la implementación de REDD+, emergieron una serie de actores que tienen por objetivo respaldar a los países participantes del mecanismo. La Alianza Participativa de Carbono Forestal (FCPF, por sus siglas en inglés) es, conjuntamente con el Programa de Colaboración de las Naciones Unidas para la Reducción de Emisiones de la Deforestación y la Degradación de los Bosques en los países en desarrollo (de aquí en adelante programa ONU-REDD), el actor más relevante de aquellos que persiguen el objetivo de brindar asistencia técnica y financiera en el diseño e implementación de REDD+.

La Alianza Participativa de Carbono Forestal está conformada por gobiernos, ONGS y comunidades con predominio del Banco Mundial. Este último actor ejerce la secretaría y es el principal aportante de fondos. Dicha alianza posee dos esquemas de asistencia para los Estados en desarrollo interesados en la reducción de emisiones forestales. El Fondo de Preparación, que brinda recursos para el diseño de los elementos necesarios para implementar REDD+, y el Fondo de Carbono, que busca motorizar flujos económicos hacia proyectos con metas concretas de reducción de emisiones provenientes de la deforestación y degradación forestal, mediante un esquema de pago por resultados.

Por su parte, el Programa ONU-RE-DD se lanzó en 2008. El mismo tiene por objetivo asistir a los países participantes en la construcción de sus estrategias REDD+ y promover la participación de actores relevantes, tales como comunidades indígenas y nativas, en el proceso de construcción de las estrategias REDD+. ONU-REDD se encuentra conformado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAo),el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). La relevancia de ONU-REDD y la Alianza Participativa de Carbono Forestal en Argentina y Chile es considerable en tanto que ambos programas asisten a los países analizados con recursos técnicos y financieros.

Los aspectos técnicos y financieros, que llevan al involucramiento de actores internacionales, no son los únicos retos en la construcción de las estrategias REDD+. En tal sentido, el diseño e implementación de medidas con impacto social, económico y cultural en multiplicidad de actores que exceden lo puramente estatal, supone un proceso arduo y desafiante. Esta situación restringe la posibilidad de que los gobiernos nacionales aborden por si mismos las distintas fases de REDD+. En tal sentido, se hace necesario el involucramiento de una compleja y diversa trama de actores gubernamentales y no gubernamentales; gobierno nacional, gobiernos locales, comunidades nativas, ONGS, sector académico y productores, entre otros.

Con el objetivo de atender la complejidad mencionada, así como la diversidad de actores existentes y necesarios en el entramado climático y forestal, se optó para el presente análisis por la Teoría de la Gobernanza. La gobernanza puede observarse como una nueva forma de entender las relaciones Estado-sociedad frente a las transformaciones del Estado en las últimas décadas. Al respecto, Peral sostiene que "la gobernanza se ha revelado como una categoría útil para analizar, desde nuevas perspectivas teóricas y metodológicas, la totalidad de instituciones, actores y relaciones implicadas en los procesos de gobierno y de gestión pública, vinculando en un sentido mucho más amplio e integrador el sistema político con su entorno económico y social" (Peral, 2005:53).

Para la corriente teórica de la gobernanza resulta necesario realizar una distinción entre gobernanza y gobierno. Se puede decir que, dentro de la teoría, los mismos son tomados como "términos que denotan diferentes patrones de interacción entre el Estado y la sociedad civil y, consecuentemente, maneras distintas de diseñar y llevar a cabo políticas públicas" (Porras, 2007:165). En este sentido, "el orden sociopolítico de la gobernanza es diferente al del gobierno, porque estas condiciones hacen impracticable el modelo piramidal de intervención burocrática. Los lugares de toma de decisión se encuentran más dispersos en la gobernanza, de manera que el gobierno necesita desarrollar un alto grado de flexibilidad en los mecanismos que usa y gran rapidez para adaptarse a las condiciones cambiantes del entorno" (Porras, 2007:170).

Dentro de la lógica de la gobernanza, para abordar los cambios en la agenda actual e incorporar el complejo entramado de actores relevantes, el gobierno debe redefinir sus patrones de comportamiento y desarrollar nuevas conductas y habilidades. En este sentido, en el contexto de la gobernanza, el Estado debe aprender un código apropiado de funcionamiento que desafía los antiguos modos jerárquicos de pensamiento (Stroker,1998) y fortalecer una serie de nuevos valores en las estructuras gubernamentales (Peral, 2005).

Respecto del desafío hacia las formas jerárquicas de gobierno y al fortalecimiento de nuevos valores en la estructura gubernamental, se trabaja mediante dos conceptos clave que permiten analizar en qué medida la fase de preparación de REDD+ de Argentina y Chile se da mediante los parámetros de gobernanza y no bajo los de gobierno. Para el presente análisis se seleccionan los conceptos de Participación y Eficiencia, variables centrales dentro de la teoría de la gobernanza. La Participación se entiende, desde este trabajo, como "la posibilidad que tiene cada persona, hombre o mujer, de ser considerado en el proceso de toma de decisiones, ya sea en forma directa o a través de instituciones de intermediación legítimas que representen sus intereses. La participación se construye sobre la base de la existencia y respeto de los derechos de libertad de expresión y asociación" (Munévar,2007:228). Es decir que es posible distinguir entre gobierno y gobernanza por el grado de participación que tienen los actores no gubernamentales en...