La Fuerza de Paz Conjunta Combinada Cruz del Sur: instrumento de integración chileno-argentino y aporte a la evolución de las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas/The Combined Joint Force of Peace Cruz del Sur: Instrument for Chilean-Argentine integration and contribution to the evolution of United Nations Peace Operations.

• Author: Walker, Luis Valentín Ferrada

1. INTRODUCCIÓN

La constitución y preparación de la Fuerza de Paz Conjunta Combinada Cruz del Sur (en adelante, "FPCC Cruz del Sur"), es una de las experiencias más significativas en el ámbito de la integración latinoamericana. Surgida como fruto de medidas militares de confianza mutua desarrolladas en la década de 1990, se convertirá en un instrumento de la política multilateral de ambos países, poniéndose en 2011 a disposición de las Naciones Unidas. Es esperable que los múltiples y complejos desafíos de planificar, organizar, entrenar y comandar una fuerza militar binacional, sirvan como aprendizaje para promover una mayor y más fructífera integración regional.

A efectos de analizar y comprender lo que se espera de esta fuerza binacional y cuánto se ha avanzando en aquello, se abordarán, en primer lugar, las operaciones de paz de las Naciones Unidas, para profundizar posteriormente en el origen y conformación de la FPCC Cruz del Sur y su eventual despliegue al amparo de tal organización. Se han omitido algunos datos de los años 2020 y 2021, porque la situación excepcional provocada por la pandemia del Covid-19 podrían alterar indebidamente una visión de largo plazo. Ello, sin perjuicio de considerar que las circunstancias impuestas por la crisis sanitaria pudieran servir para repensar, en términos amplios, el empleo de las fuerzas de paz (Day y Hunt, 2020), o para, ante la disminución de personal desplegado, valorar la utilización de otros recursos, tal como una mejor labor de inteligencia (Carnegie y Carson, 2021) (1).

2. LAS OPERACIONES DE PAZ DE LAS NACIONES UNIDAS

   2.1. El Capítulo VI "y medio" de la Carta de las Naciones Unidas

   Resulta curioso que a pesar de ser una de las formas más reconocidas para garantizar la seguridad internacional, las operaciones de paz no estén consignadas en la Carta de las Naciones Unidas (1945). Sí hay, en el Preámbulo y artículado, una serie de menciones sobre cómo la fuerza militar solo debe usarse enl beneficio de los intereses comunes de la sociedad internacional. Según se manifestó en el Informe del Grupo de alto nivel de la Naciones Unidas sobre las amenazas, los desafíos y el cambio (2004), "los autores de la Carta de las Naciones Unidas reconocieron que la fuerza podía ser necesaria para prevenir y eliminar amenazas a la paz y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz. La fuerza militar, utilizada legítima y debidamente, es un componente esencial de cualquier sistema viable de seguridad colectiva" (2).

   La realidad mundial y el concepto mismo de seguridad colectiva han variado notablemente desde 1945. Considerando que las Naciones Unidas fueron creadas para "preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra" (3), su cometido ha sido exitoso, más allá que otros factores también colaboraran en disminuir los conflictos bélicos inter-estatales en las últimas siete décadas. Las guerras internacionales, que preocupaban en 1945, han disminuido ostensiblemente. Persisten situaciones de tensión, pero son acotadas. Siendo el principal propósito de las Naciones Unidas el "tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz" (4), deben revisarse cuáles son los mecanismos considerados para ello.

   En primer lugar, el Capítulo VI de la Carta de Naciones Unidas (artículos 33-38) comprende los medios de arreglo pacífico de controversias, enumerados en el artículo 33.1. Luego, el Capítulo VII (artículos 39-51) dispone medidas en caso de amenazas o quebrantamientos de la paz o actos de agresión, colectivamente adoptadas a través del Consejo de Seguridad. Incluye desde la interrupción del tráfico comercial y el rompimiento de relaciones diplomáticas (artículo 41) hasta el empleo de la fuerza militar (artículo 42).

   En este amplio espectro podrían entenderse consideradas las operaciones de paz, aunque se ha discutido si intervenir dentro de la frontera de un Estado no infringe el artículo 2.7 de la Carta. Como fuera, en los últimos años se ha ido imponiendo el concepto de responsabilidad de proteger, que obligaría a la comunidad internacional a actuar ante situaciones de extrema violencia y grave vulneración a los derechos de las personas cuando sus Estados no pueden o no quieren hacerlo (5). Es una idea no exenta de críticas, pero se ha concluido que, cumplidas ciertas condiciones que lo legitimen, el uso de la fuerza podría estar justificado en tales casos (Herro, 2015). Ello, sin perjuicio de haberse destacado que el mayor rendimiento en la utilización de las fuerzas de paz se alcanza cuando ellas se emplean en conjunto con la experimentación de medios propiamente político-diplomáticos, como la mediación (Clayton y Dorussen, 2021; Beardsley et al, 2019), o haberse incluso cuestionado las razones por las que el Consejo de Seguridad autoriza recurrentemente el uso de la fuerza en operaciones de paz multidimensionales (Howard y Dayal, 2018).

   El que las operaciones de paz no estén explícitamente señaladas en la Carta de las Naciones Unidas, ha llevado a criticar su fundamento jurídico (Gifra, 2013; Serrano, 2007: 187190; Iglesias, 2005; Medina, 2005: 903-906). La Organización, por su parte, se sustenta en la propia Carta, en las normas generales de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, y en los mandatos del Consejo de Seguridad (Naciones Unidas, 2008: 13-16).

   Las operaciones de paz combinan elementos políticos, jurídicos y militares. Como reconocía el Informe del Grupo de alto nivel sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2000), Informe Brahimi, estas comprenden prevenir conflictos y establecer, mantener y consolidar la paz. Abarcan desde labores diplomáticas hasta la reincorporación de ex combatientes en la sociedad civil, incluyendo aspectos tan variados como la prevención, el despliegue de fuerzas militares y policiales, la realización de acciones coercitivas para garantizar la seguridad de los civiles o de sus propias instalaciones, el desminado humanitario, la promoción del Estado de derecho, la asistencia técnica para el desarrollo democrático, el combate a la corrupción, las campañas sanitarias o la educación en derechos humanos (6).

   Esta multidimensionalidad ha llevado a decir, en un lenguaje coloquial y figurado, pero que demuestra su complejidad, que ellas son el "Capítulo VI y medio" de la Carta de las Naciones Unidas. Aunque también se han catalogado como una de las medidas provisionales que puede disponer el Consejo de Seguridad según

   su artículo 40 (Iglesias, 2005: 147).

   2.2. Breve recuento histórico de las operaciones de paz

   Se considera que la primera operación de paz de las Naciones Unidas fue el envío de observadores militares a Medio Oriente en 1948, para controlar la efectividad del Acuerdo de Armisticio entre Israel y sus vecinos árabes (7). Desde entonces hasta inicios del 2021 se han efectuado 71 operaciones de paz, 59 finalizadas (8) y 12 en curso (9).

   En sus inicios, en el contexto de la Guerra Fría, las operaciones de paz se limitaron al despliegue de observadores militares desarmados y tropas ligeramente armadas con la misión de mantener el alto al fuego y estabilizar situaciones, creando las condiciones para su resolución política, como en los casos árabe-israelí e indo-pakistaní. La primera misión armada se dispuso en 1956, tras la Crisis del Canal de Suez, y la primera operación a gran escala, con más de 20.000 soldados en terreno, se desplegó en el Congo a partir de 1960. Ella también demostró los riesgos implícitos en estas misiones, con 250 bajas entre las tropas y personal de las Naciones Unidas, incluyendo al Secretario General, Dag Hammars-kjöld. Otras 14 misiones se desplegaron hasta fines de la década de 1980. En 1988 la Academia Sueca otorgó el Premio Nobel de la Paz al personal de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, por sus significativos esfuerzos para garantizar la paz y la seguridad internacional (Naciones Unidas, 2021c).

   La caída del Muro de Berlín, en 1989, y el posterior colapso de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, produjeron una distensión en la política internacional. Una de sus consecuencias fue el acuerdo al interior del Consejo de Seguridad para incrementar las operaciones de paz. Del total de ellas, el 75% son posteriores a 1990.

   Este nuevo contexto mundial, con pocos conflictos armados inter-estatales y un incremento en los conflictos internos-internacionalizados e internos o guerras civiles (Escola de Cultura de Pau, 2020), modificó los alcances de las operaciones de paz. De las misiones tradicionales, caracterizadas por el despliegue de observadores militares, se avanzó a misiones multidimensionales, destinadas a velar por acuerdos de paz complejos y a garantizar una paz duradera, incluyendo (re)establecer el Estado de derecho y gobiernos democráticos y efectivos. Más allá de haberse demostrado que la cantidad de soldados y policías desplegados en operaciones de paz post-conflicto es inversamente proporcional a las muertes de población local (Hultman et al, 2013), lo que acredita la importancia de la presencia militar, la complejidad de los nuevos tipos de operaciones ha exigido una creciente participación de especialistas civiles. Entre 1989 y 1994 el Consejo de Seguridad dispuso 20 nuevas operaciones. Es decir, en cinco años hubo más misiones que en las cuatro décadas anteriores, incrementándose de 11.000 a 75.000 los efectivos desplegados (Naciones Unidas, 2021c).

   El éxito en varias de estas misiones creó expectativas desmesuradas. A mediados de los años '90 se autorizaron operaciones en escenarios de conflicto todavía no apaciguados y con recursos insuficientes para un contexto hostil, como en la ex Yugoslavia, Somalia y Ruanda (10). Estas tres operaciones, con muchas bajas civiles, alta visibilidad e incapacidad de finalizar las hostilidades, fueron muy criticadas. El Consejo de Seguridad decidió limitar la aprobación de nuevas misiones y revisar...