Evolución de las relaciones bilaterales entre Brasil y Chile desde la política "Convergencia en la Diversidad"/Evolução das relações bilaterais entre o Brasil e o Chile desde a política "Convergência na Diversidade"/Development of Brazil-Chile bilateral relations from the "Convergence in Diversity" policy onwards.

• Author: Gonçalves, Julia de Souza Borba

INTRODUCCIÓN

La Alianza del Pacífico surgió en 2011 en el contexto del fortalecimiento de la gobernanza regional a través de la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur), la cual representó la máxima expresión de la unidad regional que se venía observando desde las transformaciones políticas en América del Sur (Comini; Frenkel, 2014).

Mientras que la conformación de Unasur representó el cambio del regionalismo abierto de la década de 1990 hacia el regionalismo post-liberal y post-hegemónico (Sanahuja, 2016), el surgimiento de la Alianza del Pacífico evidenció las intenciones de Chile, Colombia, México y Perú de retomar el regionalismo abierto, los vínculos de México en América del Sur, y de estrechar los lazos con la región Asia-Pacífico (Malamud; Gardini, 2012).

Los países que conforman la Alianza del Pacífico tienen como característica común la preferencia por el regionalismo abierto, la firma de Tratados de Libre Comercio y la apertura comercial e inserción económica, priorizando la proyección hacia la región Asia-Pacífico (Oyarzún, 2018). La Alianza del Pacífico surgió como contrapeso regional en el eje "Pacífico" a los bloques existentes del eje "Atlántico" como el Mercado Común del Sur (Mercosur), Unasur y Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), y principalmente al liderazgo brasileño en ese eje, debido a su posición destacada en Mercosur y Unasur (Oyarzún; Rojas, 2013).

Desde entonces, se ha puesto al debate las discusiones sobre la fractura o división en los ejes Atlántico y Pacífico de la integración regional, representada principalmente por el Mercosur y la Alianza de Pacífico, pero que también incorporan al análisis los roles de Unasur y Celac (Sanahuja, 2016).

En 2014, el gobierno de Michelle Bachelet propuso la política "Convergencia en la Diversidad" para discutir las posibilidades de convergencia entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur. A partir de entonces se realizaron reuniones entre representantes de ambos bloques para discutir la agenda de convergencia y en 2018 se realizó el primer encuentro de presidentes de la Alianza del Pacífico y del Mercosur, al margen de la Cumbre de la Alianza del Pacífico en México ese mismo año (Itamaraty, 2014a).

A principio, los representantes de política exterior de Brasil adoptaron una postura crítica sobre la creación de la Alianza del Pacífico, sus impactos en la integración regional y, consecuentemente, en el Mercosur. Sin embargo, Brasil propuso a los miembros de Mercosur medidas de acercamiento al bloque en 2014 (Mariano, 2016), y la convergencia se mantuvo en la agenda de política exterior pese a la reorientación del gobierno de Michel Temer en temas relacionados a la integración regional (Mariano, 2017). Además, se observó que Chile, entre los países de la Alianza del Pacífico, tuvo un rol relevante en dicho proceso según percepciones del gobierno brasileño (Gonçalves, 2019).

El artículo argumenta que la política "Convergencia en la Diversidad", formulada por Chile para promover la aproximación entre Mercosur y Alianza del Pacífico, llevó a que se consolidara la imagen de Chile como el aliado de Brasil en dicho proceso. Para tal, se examinaron las percepciones presentes de actores claves de la política exterior de Brasil involucrados en dicha temática.

El artículo está organizado en 3 secciones, además de la Introducción y Conclusiones. En la primera sección, se explica la metodología. En la segunda se analiza cómo se fueron consolidando las percepciones brasileñas sobre Chile en la Alianza del Pacífico. Finalmente, en la tercera sección, se demuestra cómo el proceso para la convergencia llevó al estrechamiento de las relaciones bilaterales entre Brasil y Chile y al avance en otros temas de la agenda bilateral.

PERSPECTIYA TEÓRICA Y MÉTODO DE ANÁLISIS

En esta sección se explican la perspectiva teórica, los métodos, fuentes e informaciones para analizar cómo se van construyendo las percepciones de actores claves de política exterior de Brasil.

Por ser un trabajo de política exterior, cabe explicar que esta se entiende como la política orientada por un Estado hacia el ambiente exterior (ambientes multilaterales, regionales y bilaterales), pero que, a la vez, es resultado de procesos domésticos donde interactúan distintos actores e intereses. Por ende, se considera a la política exterior como el resultado de las decisiones de gobierno, en que se toman en cuenta los actores y cómo se da la dinámica entre ellos (Salomón; Pinheiro, 2013; Milani; Pinheiro, 2017).

A su vez, el análisis está anclado en el abordaje constructivista de las Relaciones Internacionales, el cual introdujo la posibilidad de agencia y puso de relieve los procesos de interacciones sociales. Los agentes toman decisiones en procesos de interacción con otros y, al hacerlo, llevan consigo realidades histórica, cultural y políticamente distintas (Fierke, 2006). Son las ideas (normas, identidades e intereses) y cómo estas surgen, difunden y modifican, y quienes se hacen parte de dicho proceso (sean actores estatales o no) que importan para los análisis de política exterior (Salomón; Pinheiro, 2013).

Las ideas sobre el Otro están organizadas en imágenes y revelan las percepciones y creencias sobre sus atributos. La definición de la imagen de aliado, surge "when an international relationship is defined by positive goal interdependence, similar capability, and similar cultural status" (Alexander; Levin; Henry, 2005, p.30), la cual facilita la cooperación.

El análisis de Silva (2020) demuestra empíricamente cómo las percepciones de cancilleres brasileños sobre la imagen de Argentina impactaron en el proceso de acercamiento entre Brasil y Argentina en el período de 1974 a 1985, que fue sucedido por una etapa de superación de rivalidades con la firma de la Declaración de Iguaçu, en 1985. Su análisis parte del abordaje cognitivo en análisis de política exterior basándose en Schafer (1997) para afirmar que la construcción de la imagen está relacionada a la percepción histórica del tomador de decisión sobre la naturaleza de la relación bilateral.

Sin embargo, como propone Houghton (2007), en este artículo se adopta la posición de que el análisis de la política exterior debe tomar en cuenta tanto el abordaje de la sicología cognitiva (la construcción individual) como el abordaje constructivista (la construcción social). En ese sentido, la interacción con el Otro es fundamental para la producción de significados. Los análisis sobre el proceso adopción de roles en el escenario internacional, por ejemplo, argumentan que este es el resultado tanto de la auto-percepción del "Self" como de la validación social por el " Other", privilegiando el enfoque de la agencia sobre la estructura, sin dejar de reconocer el poder de las estructuras sobre procesos de decisión en política exterior (Wehner; Thies, 2014). Es decir, la construcción de la imagen de Chile se da no solamente por aspectos cognitivos por parte de Brasil, sino por su interacción con Chile.

Para responder cómo se consolidó la imagen de Chile como aliado de Brasil, se utilizó el método process-tracing, debido a su utilidad para describir fenómenos políticos y sociales, e identificar una cadena causal, al permitir el uso combinado de distintas fuentes (Collier, 2011). Se emplea el process-tracing para "desnudar la caja negra" de la causalidad al examinar el mecanismo causal existente entre X e Y (Beach; Pedersen, 2013), donde la política "Convergencia en la Diversidad" (X) llevó a que se consolidara la imagen de Chile como aliado (Y) de Brasil en la Alianza del Pacífico.

Se establecieron 3 mecanismos causales: i) las afinidades políticas entre Brasil y Chile; ii) la intensidad del contacto bilateral; iii) la preferencia por tratar la aproximación Mercosur y Alianza del Pacífico con Chile. Es decir: si la consolidación de la imagen de Chile pasa por las afinidades políticas entre ambos países, las cuales facilitaron la intensidad del contacto bilateral y, consecuentemente, generaron una preferencia de Brasil por Chile sobre los demás países del bloque para tratar el tema de la aproximación Mercosur-Alianza del Pacífico.

Se delimita el caso en el período 2014-2020 debido a que en 2014 surge la política "Convergencia en la Diversidad" y en 2018 el Mercosur y la Alianza del Pacífico establecieron el Plan de Acción. Los avances en ese período se han traducido en la consolidación de esa imagen hasta la actualidad.

La imagen de "aliado" no sigue una lógica binaria, es decir, no es el opuesto de "enemigo" (Alexander; Levin; Henry, 2005) y tampoco se sugiere que los demás países de la Alianza del Pacífico lo sean. Se utiliza dicha denominación en concordancia con Fermandois (2016), quien trabaja con la categoría de "aliado" y "aliado místico" al analizar las relaciones bilaterales entre Brasil y Chile

Se analizaron las percepciones de actores clave de la política exterior de Brasil y cómo dichas percepciones fueron estableciéndose a partir de la interacción con Chile: se analizan las percepciones y proposiciones de la figura del Presidente(a) de la República, y ministros(as) de Relaciones Exteriores (Itamaraty) y de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (1) (MDIC). La elección de estos agentes se justifica debido a que, tradicionalmente, el accionar de la política exterior ha estado concentrado en los dos primeros, legitimados por la Constitución Federal de 1988, pero desde 1990 también ha habido una mayor participación de otras agencias gubernamentales en el proceso decisorio de la política exterior brasileña, lo que Milani y Pinheiro (2017) denominan de proceso de "horizontalização" de la política exterior.

Las fuentes consultadas en este artículo son: documentos oficiales del gobierno brasileño (Mensagem ao Congresso Nacional y agenda y registro de viajes internacionales de la Biblioteca de la Presidencia de la República); actas de las reuniones del Grupo Mercado Común (GMC); comunicados conjuntos de presidentes de...