La regionalización como estrategia frente a la globalización. La concepción de política externa conjunta en los bloques de América Latina y el Caribe.

• Author: Stuhldreher, Amalia

Desde una perspectiva comparativa el trabajo apunta a analizar los avances de la CAN. del MCCA. del CARICOM y del MERCOSUR en la concepción e implementación de una política exterior conjunta. Con tal objeto se identifican en primer lugar los mecanismos desarrollados por cada bloque, así como sus vínculos externos más importantes. En segundo lugar, se revisan aspectos de las teorías de la integración europea así como algunos enfoques de las teorías de relaciones internacionales, a fin de extraer posibles aportes relevantes par la consideración de los casos analizados. Finalmente. se concluye que la evidencia empírica y la discusión teórica permiten suponer que los esquemas regionales pueden insistir con cierto nivel de éxito y de beneficios en su aspiración a coordinar sus posiciones externas, Sin embargo, el eventual éxito de la estrategia de posicionamientos conjuntos depende del grado en que los bloques consoliden internamente sus respectivos procesos de integración.

INTRODUCCIÓN

Los profundos cambios experimentados por el sistema internacional desde fines de los años ochenta y, por sobre todo, la conciencia respecto de los desafíos impuestos por la globalización, determinaron una suerte de "renacimiento" general de la integración regional, que abarcó también a América Latina y el Caribe. Paralelamente a la creación de un nuevo esquema en el Cono Sur en torno al Mercosur, la última década presenció variados intentos por revitalizar esquemas ya existentes, como el Pacto Andino (que en 1995 se convirtió en la Comunidad Andina de Naciones--CAN), el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM--Caribbean Community, por su sigla en inglés).

El "revival" del regionalismo generó un rico debate acerca de los desafíos y las posibilidades implícitas de dichos procesos. Además de las motivaciones estrictamente económicas, un aspecto que guió los esfuerzos integradores fue la búsqueda de mecanismos que permitieran optimizar la capacidad negociadora de los países y regiones frente al mundo globalizado. La coordinación de una política externa común de cara sobre todo a las negociaciones interregionales con la UE, las negociaciones hemisféricas en torno al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y frente a los demás esquemas de la propia subregión se tomó imperativa.

El objeto del presente trabajo es realizar un análisis comparativo que registre los avances de la CAN, del MCCA, de la CARICOM y del Mercosur en la concepción e implementación de una política exterior conjunta. Todo análisis como el que se propone aquí implica un ejercicio con determinadas limitaciones, dadas las características diferentes de los bloques seleccionados. Sin embargo, características tales como dimensión geográfica, población o fortaleza económica no constituyen necesariamente variables que determinen matemáticamente los resultados de la coordinación en materia de política externa. También otros factores hacen al éxito de dicho ejercicio. Es justamente allí donde radica la riqueza de la perspectiva comparada. Teniendo en cuenta estos supuestos, el artículo identificará en primer término los mecanismos desarrollados por cada esquema, así como sus vínculos externos más importantes. En segundo lugar, se examinarán algunas predicciones de las teorías de la integración europea, así como de algunas teorías de relaciones internacionales, para discutir eventuales aportes relevantes para la consideración de los casos analizados. Finalmente, y a manera de conclusión, se efectuarán algunas consideraciones respecto de la posible evolución de la política externa conjunta de los bloques, dados los condicionamientos imperantes.

1. LA POLÍTICA EXTERIOR CONJUNTA EN LOS BLOQUES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

   1.1 La evidencia empírica. La CAN: mecanismos y vínculos externos

   En el esquema de la CAN, desde hace largo tiempo se registran pasos en dirección a una política exterior común, la que actualmente abarca diferentes modalidades, tales como la adopción de posiciones comunes, acciones conjuntas y vocerías únicas, la coordinación regular entre las misiones diplomáticas y representaciones de los países miembros ante terceros países y en organismos internacionales y eventuales representaciones diplomáticas conjuntas. Actualmente las autoridades que ejecutan la política exterior común son el Consejo Presidencial Andino, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo Andino, y la Reunión de Vice-Ministros de Relaciones Exteriores. La Comisión de la CAN es responsable de la implementación de las acciones en su esfera de competencia.

   Los inicios de la cooperación en este área se remontan a la firma en Lima en noviembre de 1979, del instrumento constitutivo del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo Andino, cuya primera atribución era la de formular la política exterior conjunta. Este Consejo fue incorporado al ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena a través del Protocolo de Trujillo de 1996, con capacidad de adoptar decisiones de carácter vinculante. El Protocolo de Sucre, firmado en junio de 1997 y que entró en vigencia en abril del 2003, añadió al Tratado fundacional un capítulo relativo a política exterior. En mayo de 1999, el mencionado Consejo decidió elaborar una PEC mediante la Decisión 458 que establece los "Lineamientos de la Política Exterior Común (PEC)" y comprende sus principios, objetivos, criterios, mecanismos, modalidades y áreas de acción. En febrero de 2000 el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores aprobó, mediante la Decisión 475, la "Directiva No. 1", por la que se fijan los criterios y pautas para la programación y ejecución de la PEC. En abril del mismo año se reglamentó su seguimiento a través de la Decisión 476. Dicho seguimiento está a cargo de un funcionario de alto nivel designado por cada Cancillería andina, cuya función es coordinar la ejecución de las acciones y negociaciones de la agenda de la Política Exterior Común en su país. Asimismo, durante el XII Consejo Presidencial Andino en junio de 2000, cuando se proclamó la decisión de crear un mercado común hasta el 2005, se confirmó la intención de establecer una política exterior conjunta. En junio del 2001 la Decisión 499 actualizó la Directiva relativa a la formulación e implementación de la PEC.

   El conjunto de instrumentos y mecanismos permite suponer que el intento de consolidación institucional que encaró la CAN en los últimos años responde a la anhelada proyección exterior conjunta. Sin embargo, a pesar de los avances registrados, no se consigue solucionar el problema estructural de fondo, determinado por la dificultad en los países andinos de armonizar posiciones incluso a nivel nacional. (1)

   Pese a las limitaciones existentes, se registran algunas decisiones concretas, como ser la decisión de ingresar en bloque al ALCA, de articular una posición única en cada uno de los grupos de negociación y de presentar un Arancel Externo Común (ACE) para el 62% de las mercancías que se importan en la región. Por su parte, Estados Unidos es el principal socio comercial de los países miembros de la Comunidad Andina, (2) con el que coopera por conducto del Consejo de Comercio e Inversión. En 1991, Estados Unidos otorgó un acceso preferencial a los productos andinos en el marco de su Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Así, los productos de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú se benefician de un tratamiento especial al amparo de la Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga (ATPDEA), antes conocida como Ley de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA--Andean Trade Preferences Act). En agosto de 2002, mediante la Ley Comercial de 2002, se renovaron hasta el 31 de diciembre de 2006, los beneficios otorgados unilateralmente a los países mencionados, pero no se extendieron los mismos a Venezuela, pese a las reiteradas solicitudes de la CAN. Con Canadá, la CAN estableció también un Consejo de Comercio e Inversión. En mayo de 1999 se firmó en Ottawa un Entendimiento de Cooperación en materia de Comercio e Inversiones y se elaboró un Plan de Acción a fin de promocionar el comercio, las inversiones y la cooperación económica y de orden general. En agosto de 2002, se manifestó la intención de establecer una zona de libre comercio.

   Entre los objetivos de la CAN se postula también la necesidad de intensificar las relaciones con la CARICOM. Sin embargo, aunque las secretarias de ambos bloques diseñaron un Acuerdo de Entendimiento en 1999, este paso se ha visto demorado. Con Guyana, la CAN apunta a firmar un Convenio sobre Comercio e Inversiones. Asimismo, participa en calidad de observador en las reuniones sobre cooperación entre Secretarias del Gran Caribe organizadas por la Secretaría General de la Asociación de Estados del Caribe (AEC). Con América Central existe un acercamiento a nivel técnico entre las secretarías de la CAN y el MCCA. Con el llamado Triángulo del Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador) se negocia desde marzo de 2000 un Acuerdo de Complementación Económica, y en mayo de 2001 se intercambiaron las ofertas de preferencias. Con Panamá ya se suscribió en abril de 1998 el Marco General para las negociaciones de un Tratado de Libre Comercio. Sin embargo, pese a que Panamá entregó un proyecto de Acuerdo de Libre Comercio y la CAN un Acuerdo de Cooperación en materia aduanera, por el momento las conversaciones están suspendidas. Con México, la CAN no tiene acuerdos como bloque, aunque dos de sus miembros, Colombia y Venezuela, forman el Grupo de los Tres con aquel país. Bolivia, por su parte, también suscribió un Acuerdo Comercial con México y Ecuador y Perú negocian en ese sentido.

   El bloque andino también buscó profundizar las relaciones con el Mercosur. Pero tras la firma del acuerdo marco para la creación de la zona de libre comercio en abril de 1998, dentro del Mercosur se registraron diferencias en su relación con el grupo andino. Así, en agosto de 1999 Brasil firmó en...