«Eppur si muove...» un nuevo enfoque en las negociaciones sobre Gibraltar (a propósito de los comunicados conjuntos...

• Position: Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales/Profesora Titular de Derecho Internacional Público
• Pages: 741-764

Eppur si muove...

un nuevo enfoque en las negociaciones sobre Gibraltar (a propósito de los comunicados conjuntos de 27 de octubre y 16 de diciembre de 2004)

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En un trabajo anterior de una de las autoras de esta Nota, publicado en esta misma Revista, se señalaba el estado de calma al que habían vuelto las negociaciones entre España y el Reino Unido tras el aparentemente prometedor impulso recibido en laPage 742 Tercera Ronda negociadora del Proceso de Bruselas, iniciada en julio de 2001 ¹. Sin embargo, la calma se ha visto alterada recientemente tanto por las iniciativas adoptadas por las dos partes en la controversia como por novedades acontecidas en Naciones Unidas y en la Unión Europea en relación con Gibraltar.

Esta Nota pretende analizar estos hechos nuevos y ofrecer una valoración de los mismos desde la perspectiva del contencioso y de los intereses de nuestro país.

I Un nuevo enfoque en la aproximación a la cuestión

Los recientes acuerdos adoptados sobre Gibraltar ponen de relieve la apuesta por aparcar las cuestiones de soberanía en beneficio del desarrollo de la cooperación local e interregional en la zona, incluyendo para ello a todos los efectos al Gobierno de Gibraltar. El arranque de esta nueva fase se puede datar en el verano de 2004 y tiene su punto de referencia visible en el artículo que el ministro español de Asuntos Exteriores publicó en un periódico nacional ², en el que afirmaba que el Gobierno «quiere trabajar con serenidad para la consecución de un acuerdo global satisfactorio para todas las partes implicadas» y que en el proceso «deben participar los gibraltareños, con la fórmula que se convenga, si se quiere que sirva en la práctica para algo».

1. Antecedentes más inmediatos y reapertura de las negociaciones

La fuerza inicial de la Tercera Ronda negociadora sobre Gibraltar puesta en marcha en julio de 2001 y enmarcada en el Proceso de Bruselas, perdió gas a medida que avanzaba el 2002. Las delicias de una soberanía compartida sobre Gibraltar fueron desdibujándose. Las conocidas líneas rojas no pudieron ser superadas. Y ello porque, concretadas en el debate sobre la soberanía de la base militar ubicada en el Peñón ³ y el tempo de duración del nuevo estatuto jurídico internacional del territorio ⁴, ocultaban tras ellas el mayor escollo de las negociaciones: el compromiso británico con Gibraltar de, una vez alcanzado un acuerdo con España, celebrar un referéndum ⁵. Si bien España aceptaba la posible celebración de una consulta popular convocada por la potencia administradora, rechazaba tanto que ésta pudiera suponer el ejercicio de un derecho a la libre determinación por la población de Gibraltar, como que pudiera condicionar la aplicación delPage 743 acuerdo alcanzado. Y en este punto no podía haber flexibilización posible: toda consulta que se realice a Gibraltar sobre el establecimiento de la cosoberanía con España no puede ser interpretado de otra forma que como un ejercicio de la libre determinación.

Se ha afirmado que fue nuestro país quien originó el enfriamiento de las negociaciones. Pudiera ser. Lo incierto del desenlace final -extremadamente arriesgado para nuestros intereses ⁶- unido a una sucesión de importantes acontecimientos en la política exterior española acabaron restando protagonismo a las negociaciones sobre Gibraltar, que cayeron finalmente en el olvido. El 2002 reunió para España la Presidencia de la Unión Europea, la crisis de la Isla de Perejil, el referéndum convocado por el Gobierno de Gibraltar como respuesta a la negociaciones hispano-británicas... y, el 2003, la guerra de Irak. Como colofón, quizá el temor a las interferencias que la adopción de una fórmula política audaz para Gibraltar podría suponer en el ámbito político interno ⁷.

Pero la controversia hispano-británica sobre Gibraltar carece hoy de un carácter estático y, lejos de permanecer inalterable en el paso del tiempo, crece y se torna más compleja, incidiendo los intereses enfrentados en muy variados ámbitos y relaciones. Así, tan sólo en el primer trimestre del 2004 Gibraltar fue, con poca fortuna, protagonista de unas cuantas páginas de prensa. El 8 de enero El Mundo anunciaba que Gibraltar había presentado a Londres una reforma constitucional: «Caruana promueve un nuevo texto legal que proclama su derecho a la autodeterminación, elimina el poder de la Reina para derogar las leyes del Peñón y degrada al Gobernador». El 23 de marzo El País comunicaba la denuncia presentada por España contra el Reino Unido ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea por incumplimiento del Derecho Comunitario: «España denuncia ante el Tribunal de la Unión Europea la ley británica sobre los comicios europeos». El 24 de marzo El País informaba de las decisiones de la Comisión Europea en relación con el centro financiero existente en Gibraltar: «Bruselas declarará ilegal el paraíso Fiscal de Gibraltar. La Comisión pide un cambio del marco fiscal y da dos meses a Gibraltar para las modificaciones».

Es en agosto de 2004 cuando el Reino Unido y España anuncian la decisión firme de retomar el proceso sobre Gibraltar. Pese a que el clima no era el más optimo -el 4 de agosto estaba prevista en Gibraltar la celebración de los trescientos años de su conquista, con la asistencia del ministro británico de defensa y, en términos generales, la celebración escocía-, el ministro M. A. Moratinos no encontró obstáculos para declarar en el ya citado artículo de prensa que se apostaba por mirar al futuro.

Ya en el mes de octubre, con los primeros contactos, se percibe en las partes una intención de producir un giro en los términos de las negociaciones o, al menos, de presentarlas renovadas. Y en esta línea, antes de la reunión que se celebrará el 27 de octubre, comienzan a configurarse los elementos clave de esta nueva fase: 1) resultaba necesario un nuevo foro, que desplazaría, al menos por el momento, el atascado y/o agotado Proceso de Bruselas; 2) la cooperación local -Gibraltar y la región vecina- es inicialmente el objetivo nuclear, pues parecía firme la decisión del Gobierno español de mejorar sus relaciones con los llanitos como paso previo a las futuras negociacio-Page 744nes sobre la soberanía ⁸. Con esa orientación se pretendía separar las relaciones interregionales del resto de las cuestiones al contencioso relativas, con el objeto claro de generar un acercamiento con el Gobierno de Gibraltar que se presentara como futuro contexto de las negociaciones sobre la soberanía del territorio ⁹. El 27 de octubre de 2004, tras la reunión mantenida entre los Ministros de Exteriores de ambas partes en Madrid, se hace público el siguiente Comunicado conjunto:

The Ministers for Foreign Affairs of Spain and the United Kingdom, Miguel Angel Moratinos and Jack Straw, have met in Madrid on 27th October 2004. During their meeting they discussed Gibraltar.

The Ministers have agreed to consider and consult further on how to establish a new forum for dialogue on Gibraltar, with an open agenda, in which Gibraltar would have its own voice. The modalities for this dialogue will be agreed by all the concerned parties.

Minister Straw welcomes the decision of the Spanish Government to promote local cooperation between Gibraltar and its surrounding area. Both Ministers are glad about the establishment of a Joint Committee Gibraltar Government-Mancomunidad del Campo de Gibraltar to promote the identification and implementation of mutually beneficial local cooperation projects and wish to set out their support for this initiative because of its intrinsic value and the confidence-building atmosphere that it could create. It is understood that for the Spanish government this local cooperation is within the objectives of the Spanish government in relation to the sovereignty of Gibraltar. It is also understood that the British government fully maintains its commitment to honour the wishes of the people of Gibraltar as set out in the preamble of the 1969 Constitution.

In the Annex ¹⁰ are set out several co-operation measures to facilitate the start of the work of the previously mentioned forum ¹¹

.

Rodeado por la cautela, el Comunicado hispano-británico de 27 de octubre no fue objeto de grandes explicaciones y detalles ¹². No obstante ello y como veremos en elPage 745 epígrafe siguiente, el Comunicado incorporaba importantes novedades. De cara a los casi inmediatos movimientos, las partes se comprometían a que las modalidades del diálogo y la participación serían objeto de acuerdo entre todas las partes concernidas. De esta forma indirecta, se anunciaba que habría que esperar a los pronunciamientos del Gobierno de Gibraltar. En realidad, no es discutible que la mejor garantía de éxito de la Ronda Negociadora que se iniciaba era su aceptación expresa por el Gobierno de Gibraltar. Cuestión distinta es las implicaciones en el orden...