Criterios de distribucion del poder tributario entre el estado y los entes territoriales menores. Los principios informadores del poder tributario local, con especial referencia al Regimen Constitucional Uruguayo

AutorAddy Mazz
Cargo del AutorCatedrática de Derecho Financiero. Universidad de la República (Uruguay)
Páginas665-699
CRITERIOS DE DISTRIBUCION DEL PODER
TRIBUTARIO ENTRE EL ESTADO Y LOS
ENTES TERRITORIALES MENORES. LOS
PRINCIPIOS INFORMADORES DEL PODER
TRIBUTARIO LOCAL, CON ESPECIAL
REFERENCIA AL REGIMEN
CONSTITUCIONAL URUGUAYO
ADDY MAZZ
Catedrática de Derecho Financiero
Universidad de la República (Uruguay)
Sumario: I. La existencia de entes territoriales menores y sus competencias.-
II. Financiamient o de la Hacienda local: 1. Recursos de la Hacienda
local. 2. Recursos tributarios. Estructuras posibles: a) Sistema de Unión.
b) Sistema de separación. c) Sistema mixto. 3. Condicionantes de la atri-
bución de potestad tributaria. 4. Asignaciones financieras verticales y
horizontales: a) Transparencia vertical, horizontal de ingresos. b) La par-
ticipación local en el producido de los tributos estatales. c) Los aportes del
presupuesto estatal: a’) Contribuciones incondicionadas. b’) Contribu-
ciones condicionadas sobre base no porcentual. c’) Contribuciones con-
dicionadas sobre base porcentual. 5. Conclusiones sobre la finanza local
y la distribución de la potestad tributaria.- III. Pronunciamientos de las
Jornadas Latinoamericanas.- IV. Los criterios de distribución de potes-
tad tributaria adoptados por los regímenes constitucionales.- V. Los
principios informadores del poder tributario local, con especial refe-
rencia al régimen constitucional uruguayo: 1. Concepto de potestad
tributaria. 2. Estructura constitucional territorial de los Estados.
3. E str uctu ra constitucional de la potestad tributaria. Categorización.
4.Criterios de conexión para la asignación de los tributos propios.
5. Potestad en materia de tasas y contribuciones. 6. Potestad impositiva.-
VI. Principios que inspiran la potestad tributaria departamental: 1. Prin-
cipios comunes a la potestad tributaria departamental y nacional: a) Prin-
cipio de legalidad. b) Principio de igualdad. c) Carácter originario de la
potestad departamental.- VII. Derecho Tributario material: 1. Contenido
y autonomía. 2. Naturaleza de la potestad departamental. 3. Jurispru-
dencia sobre el punto en Uruguay
* Ponencia presentada al III Seminario Iberoamericano de Derecho Tributario y publicada en
la obra colectiva “Hacienda Autonómica y Local” bajo la dirección de la Pfra. Dra. Ana María Pita
Grandal, Tórculo Edicións, Santiago de Compostela.
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I. LA EXISTENCIA DE ENTES TERRITORIALES MENORES Y
SUS COMPETENCIAS
Cuando en un Estado existen circunscripciones territoriales menores, ya sea
un Estado unitario con departamentos, o un Estado Federal con Estado central,
Provincias o estados, y Municipios, estos entes pueden o no estar dotados de auto-
nomía y esta puede incluir o no la materia financiera y tributaria. La generalidad
de los países occidentales, tienen una estructura más o menos descentralizada, lo
que supone varios estratos de gobierno que proveen bienes públicos. Así como la
intervención del Estado en la economía se justifica por los economistas en los
denominados “fallos del mercado”, la provisión de bienes y servicios por los
gobiernos regionales y municipales se fundamenta, por algunos, en la circunstan-
cia de que la competencia entre éstos los lleva a suministrar los bienes y servicios
que desean los individuos y a producirlos eficientemente . Los que así lo hicieran,
atraerían a nuevos habitantes1. Sin embargo, estos supuestos generalmente no se
cumplen, y, de producirse, se traducirían en una desigualdad mayor en la distribu-
ción del bienestar.
Son otros aspectos los que justifican la provisión de bienes por las circuns-
cripciones territoriales menores, o, mas aun, la autonomía de estos, tema que va
mas allá del propuesto para este seminario, pero no puede ser soslayado porque
seguramente determinará el volumen de la hacienda local. Sin perjuicio de señalar
que todo dependerá de la estructura constitucional, pueden observarse algunos
lineamientos generales que caracterizan el tema, entre los que se destaca el renaci-
miento de la importancia de las regiones y municipios en perjuicio de los estados
centrales.
En los últimos años han existido pronunciamientos en convenciones interna-
cionales y reformas en los derechos positivos que demuestran esa tendencia.
Así, la Declaración Mundial de Autonomía de los gobiernos locales, suscrita
por la Unión Internacional de Administraciones Locales en Río de Janeiro el 25 de
setiembre de 1985; la Carta Europea de Autonomía Local, suscrita en Estrasburgo
el 15 de octubre de 1985 por los Estados que integran el Consejo de Europa, la
Carta de Autonomía Municipal Iberoamericana formulada en Caracas el 22 de
noviembre de 1990 por la Organización Iberoamericana de Cooperación Intermu-
nicipal.
En el derecho positivo, puede citarse, a vía de ejemplo, la reforma constitu-
cional de 1994 en Argentina a partir de la cual el art. 123 dispone que “Cada pro-
1. Stiglitz, Joseph, Economía del Sector Público, recoge la denominada “hipótesis de Tiebout
en honor a Charles Tiebout, profesor de la Universidad de Washington.
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vincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5,
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero”. La doctrina ha
interpretado esta modificación en el sentido de que los municipios siguen subordi-
nados a las provincias, pero estas deben asegurar su autonomía aunque dentro del
estatuto constitucional de derechos y garantías del contribuyente2. Se ha reafir-
mado la autonomía municipal, ya que las constituciones provinciales, en cumpli-
miento del citado art. 123,deben otorgarle poder financiero a los municipios,
además del económico, político, económico y administrativo3.
En la reforma constitucional de Uruguay, del año 1996 se modificó el art. 262
, agregándose un inciso que dispone que “la ley establecerá la materia departa-
mental y la municipal, de modo de delimitar los cometidos respectivos de las auto-
ridades departamentales y locales, así como los poderes jurídicos de sus órganos,
sin perjuicio de lo dispuesto en los arts. 273 y 275”.
En la disposición transitoria letra Y) se prevé las normas por las cuales se
regirán las autoridades locales, mientras no se dicten las leyes previstas por los art.
262 y 287. Se llamarán Juntas Locales, tendrán cinco miembros, se instalarán en
todas las poblaciones en que ellas existan a la fecha de entrada en vigor de la pre-
sente Constitución , así como en las que, a partir de dicha fecha, cree la Junta
Departamental, a propuesta del Intendente.
Señala Martins”4 ”En el nuevo texto vigente desde 1997 es clara la voluntad
de descentralizar otras actividades del Gobierno Nacional hacia los Gobiernos
Departamentales al prever que los Gobiernos Departamentales podrán acordar
“con el Poder Ejecutivo, así como con los Entes Autónomos y los Servicios Des-
centralizados, la organización y la prestación de servicios y actividades propias o
comunes, tanto en sus respectivos territorios como en forma regional o interdepar-
tamental” (art. 262) y que se destinarán fondos nacionales para fomentar “el desa-
rrollo del interior del país y la ejecución de políticas de descentralización (art.
298) que serán ejecutadas por los Gobiernos Departamentales “respecto de los
cometidos que les asignen la Constitución y la ley” (art. 230).
En Europa se ha dado también el resurgimiento de los poderes locales, a pesar
de la diversidad de la estructura territorial de los países.
2. Casas, José Osvaldo, “Restricciones al poder tributario de los municipios de provincias a
partir de la ley de Coparticipación Tributaria”,en Derecho Tributario Municipal José Osvaldo
Casas, coordinador, Editorial AT Hoc., Año 2001.
3. Conforme Bulit Goñi, Garcia Belsunce, Alvarez Echague, Gustavo J. Naveira, “Competen-
cias tributarias de los municipios”, en Derecho Tributario Municipal, Obra cit., pg. 98 y ss.
4. Martins, Daniel Hugo, El gobierno y administración de los departamentos, T. I, pg. 61.

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