Ecuador, Corte Constitucional, Dictamen No. 4-19-RC/19, 21 de agosto de 2019

• Jurisdiction: Ecuador
• Subject Matter: Procedimiento de reforma constitucional,Derecho a ser elegido,Sistema bicameral,Test de proporcionalidad,Derecho a la no regresión

1. Identificación de la sentencia

Ecuador, Corte Constitucional, Dictamen No. 4-19-RC/19, 21 de agosto de 2019.

2. Resumen

El Pleno de la Corte Constitucional dictaminó que el procedimiento de reforma establecido en el artículo 442 de la

Constitución era apto para la expedición de las normas contenidas en el proyecto examinado, el mismo que estaba

encaminado a la eliminación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, al rediseño de la Función

Legislativa para volverla bicameral y la reubicación de la Fiscalía General del Estado fuera de la Función Judicial

para darle más autonomía.

3. Hechos

El 24 de julio de 2019, un grupo de 7 personas naturales sometieron al conocimiento de la Corte Constitucional un

proyecto de modificación constitucional, con la pretensión de que se dictaminara si el procedimiento de reforma

(parcial), previsto en el artículo 442 de la Constitución, era idóneo para dicho proyecto normativo. El proyecto

examinado abarcó tres temas: (i) la eliminación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social; (ii) el

rediseño de la Función Legislativa para volverla bicameral; y (iii) la reubicación de la Fiscalía General del Estado

fuera de la Función Judicial.

En lo que concierne a la eliminación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, se propuso que la

atribución de designación de autoridades fuera transferida a la Función Legislativa, las relativas a participación,

control social, rendición de cuentas, fomento de la transparencia y lucha contra la corrupción no se asignan a ninguna

otra.

Respecto al rediseño de la Función Legislativa para volverla bicameral, se planteó la creación de una Cámara del

Senado (30 senadores nacionales), que coexistiera con la Cámara de Representantes (serían electos por los migrantes

y por cada provincia en función de sus habitantes) y el Pleno de la Asamblea, conformado por los integrantes de

ambas cámaras. Para ser senador se exigió una edad mínima de 35 años, tener título profesional y contar con al

menos 10 años de experiencia profesional; para ser electo representante la edad mínima sería de 21 años, sin otra

exigencia adicional. Según la propuesta, no podrían ser electos las personas llamadas a juicio por la presunta

comisión de un delito o registrar responsabilidades o deudas establecidas por la Contraloría General del Estado.

Respecto a la reubicación de la Fiscalía General del Estado fuera de la Función Judicial, se planteó la inclusión de

está en la Constitución, concerniente a la Administración Pública, con el objetivo de que pudiera gozar de mayor

autonomía, excluyéndola del alcance competencial del Consejo de la Judicatura.

4. Decisión

La Corte Constitucional del Ecuador tuvo que dictaminar si el procedimiento de modificación constitucional,

pretendido por los solicitantes, era apto para el proyecto examinado.

Existieron 3 momentos diferenciadores en la actuación de la Corte respecto de las propuestas de modificación

constitucional: “ (i) consiste en un dictamen de procedimiento en donde se determina si la vía de modificación

constitucional sugerida por el solicitante es apta o no para el proyecto normativo propuesto, o bien, si la iniciativa de

modificar la Constitución mediante un cambio de la misma es jurídicamente procedente, (ii) sentencia de

constitucionalidad de la convocatoria a referéndum, cuando la vía de modificación constitucional de que se trate

lo requiera, (iii) sentencia de constitucionalidad de la respectiva modificación de la Constitución, en la que se

ejerce el control posterior de la enmienda, reforma o cambio constitucional”

1

. En este sentido, a la Corte le

correspondió emitir un dictamen de procedimiento, más no analizar las preguntas que los solicitantes adjuntaron al

proyecto, ya que esto anticiparía el segundo de los momentos ya descritos.

El artículo 442 de la Constitución, estableció que este procedimiento (reforma) era apto para introducir

modificaciones parciales en el texto constitucional vigente siempre que la modificación, cumpliera con 2

condiciones: (i) que no supusiera una restricción en los derechos y garantías constitucionales, (ii) no modificara el

procedimiento de reforma de la Constitución.

El análisis de la Corte acerca de las disposiciones normativas que compusieron el proyecto examinado, estableció

que no se relacionaron con derechos o garantías fundamentales, por lo que el procedimiento de reforma de la

Constitución era apto para su expedición, de la misma forma manifestó que respecto a la eliminación del Consejo de

Participación Ciudadana y Control Social ya se pronunció, en el sentido de que es pertinente el procedimiento de

reforma parcial

2

. Sin embargo, la Corte identificó ciertas normas que podrían considerarse restrictivas de derechos

o garantías fundamentales.

La Corte se refirió en primer lugar, a la prohibición del derecho a la no regresión del derecho a ser elegido en lo que

concernió a la exigibilidad de una edad mínima para poder ser electos a senadores (35 años) y representantes (21

años). Al respecto, indicó que el margen de regulación del derecho a ser elegido era amplio, sin embargo las reglas

sobre la exigibilidad de una edad mínima elevarían la edad requerida para ser candidato a parlamentario, asimismo

contravino la regla constitucional sobre la no regresividad de derechos, ya que varias franjas poblacionales que

podían acceder a la representación política de la Función Legislativa quedarían excluidas de ello.

La Corte consideró, que la Cámara de Representantes era la que demandaba un menor nivel de experiencia de sus

miembros. De hecho, el proyecto de reforma propuso un aumento de la edad mínima bastante menor (de dieciocho

a veintiún años) que para la Cámara del Senado (de dieciocho a treinta y cinco años), por lo que respecto a la primera

no cabría elevar el límite de edad, ya que implicaría una restricción al derecho a la no regresividad del sufragio pasivo

en lo referente a la representación parlamentaria. Consecuentemente no podía ser expedida mediante el

procedimiento de reforma de la Constitución, pero la segunda sí, ya que se buscaba contar con parlamentarios dotados

de experiencia suficiente para ejercer a cabalidad sus funciones.

Posteriormente, la Corte se refirió a la norma según la cual, si un ciudadano no tenía título de educación superior de

1

Ecuador, Corte Constitucional, Dictamen 4-18-RC/19

2

Ecuador, Corte Constitucional, Dictamen 3-19-RC/19

tercer nivel y no acreditaba al menos diez años de experiencia profesional, no tenía derecho a ser candidato a senador.

El problema jurídico según la Corte fue el siguiente: ¿Se restringiría el derecho fundamental de igualdad y no

discriminación? Para resolver esta cuestión la Corte indicó que debía aplicarse el test de proporcionalidad en la forma

de test de igualdad. Al respecto la Corte determinó que el trato desigual podía considerarse no restrictivo del derecho

a la igualdad y no discriminación siempre y cuando el fin que se fuera a perseguir fuera legítimo, y que dicho fin

fuera al menos equivalente a la intensidad de la limitación de los derechos antes mencionados.

La Corte señaló que los fines perseguidos por el trato desigual evaluado (según lo afirmado por los solicitantes)

estaban encaminados a mejorar la calidad de servicio público en actividades que requirieran conocimientos técnicos

y permitir que el ejercicio de los derechos políticos se realizara en función de los méritos y capacidades, por lo tanto

consideró que eran fines legítimos, al estar ordenados por la Constitución.

La Corte consideró, que determinar si el trato desigual en cuestión era adecuado para cumplir los fines señalados,

dependerá de si los senadores cumplían funciones técnicas o no. Al respecto, indicó que atribuir al senado una

“representación técnica”, era casi una contradicción en los términos. De manera que el trato diferenciado en

cuestión no era idóneo para promover los fines declarados por los solicitantes: la tecnificación y la meritocracia en

el servicio público y en la Administración Pública. Según la Corte estos no fueron atinentes a las dignidades de

elección popular, sino a los empleos y funciones públicas que demandan de sus titulares conocimientos técnicos

especializados.

3

La Corte agregó, que el proyecto examinado estableció una atribución del Senado que podría demandar

conocimientos técnicos: la de dictar las normas técnicas para la valoración de los méritos de los candidatos a ocupar

altas funciones públicas. La Corte subrayó que esta atribución tenía cierta semejanza con las atribuciones propias de

los órganos técnicos, por lo que las exigencias de tener título de tercer nivel y diez años de experiencia profesional,

en cierta medida podrían ser adecuadas para mejorar la eficacia en el ejercicio de esta atribución. La Corte indicó

que era plausible considerar a la regla que otorgó un trato diferenciado como idóneo para el cumplimiento de los

fines declarados por los solicitantes.

Por otra parte, en lo que concierne al grado de satisfacción de aquel fin del cual ya hablamos en párrafos anteriores,

la Corte propuso la siguiente pregunta: ¿Es al menos equivalente a la intensidad de la limitación al derecho de

igualdad y no discriminación conexamente con el principio a ser elegido? La Corte consideró que el grado de

insatisfacción del fin legítimo, en caso de que no se expidiese la regla que introduciría el trato desigual en

consideración, no llegó a ser siquiera equivalente al sacrificio del derecho a la igualdad y no discriminación. Por lo

tanto la Corte argumentó que la proyectada limitación al derecho a ser elegido no era proporcional en sentido

estricto; y consecuentemente no podía expedirse mediante el procedimiento de reforma de la Constitución.

Respecto a la prohibición de ser candidato a asambleísta si un ciudadano había sido llamado a juicio o registrado

responsabilidades o deudas en firme favor de la Administración Pública determinadas por la Contraloría General del

Estado, la Corte consideró que no constituyeron una restricción al derecho al derecho de presunción de inocencia

porque las resoluciones de la Contraloría que establecieran responsabilidades o deudas eran susceptibles de recursos

3

Ecuador, Corte Constitucional, Dictamen 1-18-RC/19

y acciones, esta presunción debía ser destruida por el órgano judicial o administrativo competente. Por lo tanto la

Corte consideró que el procedimiento de reforma de la Constitución era apto para expedición de las reglas en

referencia.

La vigencia de las normas del proyecto examinado que contenían el supuesto del llamamiento a juicio como

impedimento para ser candidato a asambleísta o para ser suspendido como tal, restringirían el derecho a la

inocencia, por lo que no podían expedirse mediante el procedimiento de reforma de la Constitución. Por otro lado,

la Corte indicó que dejar la regulación de los derechos fundamentales y sus garantías y, dentro de ella, las limitaciones

para su ejercicio, al legislador ordinario restringís una garantía normativa; por lo que el procedimiento de reforma

de la Constitución no era apto para expedir la norma relativa a este problema jurídico. Sin embargo, cuando se

refiriera a la eliminación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Corte consideró que no

implicaba limitación alguna, y menos todavía restricción, a los derechos de participación; por lo que bien podía

expedirse mediante el procedimiento de reforma de la Constitución.

5. Jurisprudencia citada

 Corte IDH, Caso López Mendoza Vs. Venezuela, Sentencia de 01 de septiembre de 2011. Excepción

Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.

 Ecuador, Corte Constitucional, Dictamen No. 4-18-RC/19, 09 de julio de 2019.

 Ecuador, Corte Constitucional, Dictamen No. 3-19-RC/19, 01 de agosto de 2019.

 Ecuador, Corte Constitucional, Dictamen No. 1-18-RC/19, 28 de mayo de 2019.

6. Palabras clave

 Procedimiento de reforma constitucional.

 Derecho a ser elegido.

 Sistema bicameral.

 Test de proporcionalidad.

 Derecho a la no regresión.