Relaciones económicas y aplicación forzosa del derecho internacional público: algunas consideraciones a propósito de la

• Author: Jordi Bonet Pérez
• Position: Catedrático de Derecho Internacional Público Universidad de Barcelona
• Pages: 673-715

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Este estudio ha sido elaborado en el marco de las actividades del proyecto de investigación titulado «Sustainability Labelling and Certification: Towards and Integrated Legal, Economic and Social Aprroach» (EC Project EVG1-CT-2000-003), financiado por la Comunidad Europea, dentro del V Programa Marco de Investigación y Desarrollo.

I Introducción: el recurso a las medidas económicas como instrumento de aplicación forzosa del derecho internacional público

Admitiendo que uno de los principales índices barajados para evaluar la efectividad de la aplicación de un ordenamiento jurídico es la presencia de mecanismos centralizados de carácter coercitivo susceptibles de asegurar la aplicación forzosa de las Page 674 normas jurídicas vigentes, es menester reconocer que resulta notoria la inexistencia de una autoridad central jurídicamente habilitada para velar por el respeto del ordenamiento jurídico internacional y sancionar su inadecuada aplicación, de manera que, desde este ángulo, el Derecho internacional público «no cuenta con mecanismos suficientemente eficaces para verificar el cumplimiento de sus normas y disponer, en su caso, de procedimientos de sanción» ¹.

La consecuencia de esta carencia, lógico atributo de una formación social fuertemente descentralizada ², es que la adopción de medidas coercitivas respecto a aquel Estado que ha cometido un hecho ilícito internacional sigue siendo, básicamente, una decisión que adoptan el Estado o Estados lesionados a través de medidas de autotutela: excluyendo la amenaza o el uso de la fuerza, la acción unilateral estatal puede consistir en actos que comportan el recurso a la retorsión o a las contramedidas, o bien, el ejercicio de la legítima defensa -en este último supuesto, previo ataque armado-; asimismo, se aprecia la creciente realización de actos de reacción unilateral estatales -trátese de retorsiones o de contramedidas- no sólo ante vulneraciones de obligaciones jurídicas internacionales que vinculen al Estado infractor frente a un Estado o Estado directamente perjudicados, sino también ante violaciones de obligaciones jurídicas internacionales existentes respecto a la Comunidad internacional en su conjunto ³.

A modo de vector atenuante de la carencia de una estructura coercitiva centralizada y de la potencialidad de la reacción unilateral de los Estados como instrumento Page 675 de aplicación forzosa del Derecho internacional público ⁴, debe observarse el desarrollo en la Comunidad internacional contemporánea de la institucionalización de mecanismos de reacción colectiva en el seno de las Organizaciones internacionales destinados a ofrecer respuestas a la violación del ordenamiento jurídico internacional; en consecuencia, se ha ido definiendo un campo de acción para la reacción institucionalizada como manifestación de una voluntad real de atemperar la relevancia de la actuación descentralizada y unilateral de los Estados como recurso sistémico para imponer el respeto del Derecho internacional público.

La reacción en el seno de las Organizaciones internacionales se articula esencialmente a través de las sanciones institucionalizadas ⁵, que incluyen dos tipos de respuesta ante situaciones de hecho o de derecho a priori diferenciables: las sanciones disciplinarias, legitimadas en el poder disciplinario interno de la Organización internacional respecto a sus miembros y destinadas básicamente a salvaguardar el respeto del derecho propio de la misma; y las sanciones coercitivas, legitimadas en las competencias de la Organización internacional para, ejercitando un poder coercitivo externo, responder a la vulneración de normas jurídicas internacionales, generales o particulares -según los casos. El máximo exponente de un poder coercitivo externo institucionalizado se encuentra en la competencia del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para adoptar, a tenor del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, tanto medidas que no impliquen el uso de la fuerza como autorizar, si es preciso, el empleo de esta última ⁶. Page 676

De lo anterior puede inferirse que las principales diferencias entre ambas modalidades de reacción derivan tanto de su naturaleza jurídica como de los intereses inicialmente tutelados: la adopción y ejecución de las medidas sancionadoras responde a un interés común institucionalizado a través de un procedimiento preestablecido ⁷, mientras que las medidas de autotutela son, en principio, una respuesta unilateral en defensa de intereses privativos adoptada por un Estado o por varios Estados que actúan de manera concertada ⁸; pese a ello, hay que reconocer que, en lo esencial, muestran una sensible similitud en lo concerniente a su función -básicamente coercitiva ⁹-, sus objetivos -pretenden obligar al Estado a cesar en su comportamiento ilícito y a que asuma las consecuencias jurídicas de su comisión, en la medida en que le sea atribuible responsabilidad internacional por la misma-, así como los límites jurídicos del alcance de las medidas a adoptar ¹⁰.

Esta última referencia permite introducir otro aspecto relevante: el de la ejecución de las medidas sancionadoras de la Organización internacional, y, en especial, de aquellas que se derivan de la atribución a la misma de un poder de coerción externo. La ausencia de medios propios de acción que permitan a la Organización internacional por sí misma ejecutar sus decisiones implica la dependencia de la actuación de los Estados Miembros; les habilitará para ello un mandato jurídicamente vinculante, o bien una autorización que les permitirá, valorando sus posibilidades de cooperar con Page 677 las decisiones institucionales conforme a las exigencias de la buena fe, adoptar o abstenerse de adoptar medidas destinadas a ejecutar las sanciones dictadas por sus órganos. Ello introduce un límite real a la institucionalización del poder coercitivo: aunque sea bajo control institucional, las medidas de ejecución pueden corresponder a los Estados Miembros, por lo que tales sanciones institucionales adquieren un cierto nivel de descentralización -en este sentido, pueden reputarse como sanciones institucionales descentralizadas ¹¹-; sin asumir la percepción de las sanciones institucionalizadas como una modalidad de autotutela indirecta ¹²-tesis muy atractiva cuando la decisión que las establece no comporta un mandato vinculante de ejecución-, esta delegación ejecutoria comporta una proyección de lo relacional sobre lo institucional ¹³, que, a la vista del actual estadio de evolución del Derecho internacional público, manifiesta el restringido nivel de institucionalización logrado.

Las sanciones institucionalizadas, tal y como han sido enmarcadas, pueden ser clasificadas según su objeto en tres grandes categorías: las sanciones morales -por las que se manifiesta al Estado o Estados la condena institucional de su conducta ¹⁴-, las sanciones jurídicas -basadas en la utilización contra el Estado de medidas específicamente jurídicas previstas en el ámbito interno de la Organización internacional o en el ordenamiento jurídico internacional ¹⁵-, y las sanciones que comportan una compulsión directa -mediante las cuales se pretende infringir un perjuicio de hecho al Estado o Estados infractores, aun cuando la base de tal acción, por estar prevista en el derecho de la Organización internacional o no prohibida por el Derecho internacional público, o incluso sus efectos, puedan revestir también un perfil jurídico internacional ¹⁶. Page 678

En este último apartado se sitúan esencialmente las sanciones económicas, que comportan el empleo como instrumento de la política institucional de la Organización internacional la coerción económica, pues se pretende causar un perjuicio al Estado, lesionando sus intereses económicos o privándole de derechos, bienes, ventajas o expectativas de carácter económico para conminarle a cumplir con el ordenamiento jurídico internacional. La institucionalización de la coerción económica en la Comunidad internacional contemporánea se perfila como la proyección institucional de una previa experiencia estatal: a través de la práctica de la retorsión y las contramedidas, se ha convertido en una herramienta de reacción unilateral en el ámbito de las relaciones intergubernamentales mutuas y, progresivamente, en parte de una voluntad presunta de algunos Estados de contribuir a la efectiva aplicación de las obligaciones jurídicas internacionales adquiridas frente a la Comunidad internacional en su conjunto ¹⁷; en este sentido, no es casualidad ni que sean los Estados Miembros quienes por regla general hayan de ejecutar mediante sus decisiones y medios propios las sanciones económicas institucionalizadas, ni tampoco que la mayoría de medidas coercitivas que pueden acordarse en una decisión institucional por la que se recurra a las sanciones económicas comportan, en la práctica, una suma de acciones unilaterales concertadas por parte de los Estados Miembros ¹⁸.

La práctica institucional de las sanciones económicas, en paralelo con las medidas económicas de autotutela...