Dimensiones de politica exterior en America Latina segun juicio de expertos.

• Author: Merke, Federico
• Position: Ensayo

Latin America: experts' perception of foreign policy dimensions

INTRODUCCION

El proposito de este articulo consiste en presentar los resultados preliminares de un programa de investigacion sobre las orientaciones de politica exterior en America Latina. Mas especificamente, nuestro proyecto busca examinar las orientaciones internacionales en America Latina entre 1980 y 2014 en seis dimensiones: a. metas, b. estilos, c. orientacion geopolitica, d. orientacion comercial, e. ideologia y f. relacion con Estados Unidos. Nuestra investigacion se concentra en un conjunto de factores sistematicos de politica exterior presentes en todos los paises de la region, pero con valores distintos en cada uno de ellos. De este modo, nuestro trabajo busca sentar las bases para un conjunto de grandes comparaciones en el tiempo y en el espacio, que sirva para testear hipotesis y desarrollar modelos explicativos de politica exterior en America Latina.

Para llevar adelante esta investigacion recurrimos a la opinion de expertos en politica exterior de America Latina. A cada experto se le solicito que evaluara el pais de su mayor conocimiento. El resultado final es una base de datos con la orientacion externa de ciento cuarenta y dos presidentes de diecinueve paises (1), construida a partir de la evaluacion de ciento treinta y cuatro expertos de toda la region. Nuestro estudio de las orientaciones de politica exterior tuvo como unidad de analisis a los presidentes de cada pais desde 1980 hasta 2014. Existe evidencia empirica (Danese, 1999; Fernandez de Castro, 2014; Malamud, 2014) que senala a la politica exterior como uno de los ambitos de accion en donde los presidentes de la region exhiben pocas restricciones institucionales para definir la orientacion internacional que le daran al pais. De este modo, un estudio focalizado en las preferencias presidenciales en politica exterior puede arrojar evidencia relevante para comprender este ambito del pais. Nuestro resultado, que aca presentamos, es una base de datos de pais-presidente por cada dimension de politica exterior.

Este articulo continua de la siguiente manera. La proxima seccion presenta la revision de literatura que sirvio para identificar las principales dimensiones de la politica exterior en America Latina. La segunda seccion presenta el diseno metodologico utilizado para procesar las respuestas de los expertos. La tercera seccion presenta los resultados generales de la base de datos. La cuarta introduce un analisis y discusion de los datos obtenidos. La conclusion recapitula la presentacion y propone un conjunto de aproximaciones para trabajos futuros.

IDENTIFICANDO DIMENSIONES DE POLITICA EXTERIOR EN AMERICA LATINA

En este articulo nos concentramos en cuatro dimensiones: a. el estilo de politica exterior; b. la orientacion geopolitica; c. la orientacion comercial y d. la orientacion hacia Estados Unidos. Estas dimensiones surgen de una revision de la literatura sobre politica exterior en America Latina. Se trata, creemos, de dimensiones lo suficientemente amplias como para establecer comparaciones entre paises a lo largo del tiempo.

EL ESTILO DE POLITICA EXTERIOR: ?IDEOLOGICO O PRAGMATICO?

Uno de los debates centrales que aparecen en la literatura especializada es aquel que plantea una tension entre ideologia y pragmatismo en la conduccion de los asuntos internacionales. Una politica exterior pragmatica evalua la utilidad practica que brindan determinadas ideas y acciones; la accion vale mas que la doctrina y la experiencia vale mas que los principios. Una politica exterior ideologica, por el contrario, enfatiza la necesidad de ajustar la conducta a principios e ideas preconcebidas (Gardini, 2011: 17).

La literatura reconoce, sin embargo, que los tipos "puros" de gobiernos, puramente ideologicos o pragmaticos, son escasos, sino inexistentes. Los gobiernos con fuertes ideologias suelen exhibir un margen para el pragmatismo. Asi lo hizo la junta militar argentina cuando decidio venderle granos a la Union Sovietica en 1980. Asi lo hace el gobierno de Venezuela cuando acepta que su socio comercial principal sea Estados Unidos. En la otra direccion, los gobiernos con orientacion pragmatica bien pueden tomar decisiones basadas en normas o principios politicos. En 2003, Chile, muy cercano a Estados Unidos, se opuso en el Consejo de Seguridad a la invasion a Irak por parte de Washington. Y lo hizo al mismo tiempo en que el Congreso de Estados Unidos debatia la firma del tratado de libre comercio con Chile. Colombia, el mayor receptor de ayuda militar de Estados Unidos en America Latina, exhibe en la Asamblea General de Naciones Unidas uno de los niveles mas bajos de convergencia de su voto con el de Estados Unidos (Merke y Pauselli, 2016). El examen empirico consiste, entonces, en identificar hacia que lado se inclina un gobierno, sabiendo que se trata de grados relativos.

La evidencia en America Latina sugiere que los gobiernos que buscan incrementar su reputacion tipicamente internacional adoptaran politicas exteriores mas pragmaticas, como fue el caso de Carlos Menem en la Argentina o de Collor de Mello en Brasil. Por el contrario, aquellos mas interesados en alterar el status quo o en activar confrontaciones, descansaran en politicas mas ideologicas, como fue el caso de Hugo Chavez en Venezuela o de Evo Morales en Bolivia. La ideologia, sin embargo, tambien puede ser un recurso en si mismo, como lo demuestra la trayectoria internacional de Cuba, suficientemente consistente para hacer del pais un punto focal en la region (Gardini, 2011: 23). A partir de estas observaciones, nos propusimos conocer el lugar que ocupo cada presidente en un continuo que va del pragmatismo a la ideologia.

ORIENTACION GEOPOLITICA: ?SUR O NORTE?

Un segundo elemento en la orientacion internacional de America Latina tiene que ver con las preferencias geopoliticas en su sentido mas amplio. Aunque estas preferencias han sido multiples, es posible identificar dos macro trayectorias de insercion internacional (Puig, 1980; Hey, 1997; Russell y Tokatlian, 2003). Por un lado, es posible encontrar una orientacion de politica exterior hacia el "Norte", basada en un deseo de ingreso a los mercados (comercio), a las finanzas (credito), a la modernidad (reputacion) o a las garantias de proteccion (seguridad), que podrian brindar los paises ricos, industrializados del Norte, principalmente Alemania, Canada, Estados Unidos, Francia, Gran Bretana y Japon.

Por otro lado, es posible identificar otra orientacion hacia el "Sur", basada en un deseo de autonomia en relacion al Norte y de cooperacion en relacion al Sur, para desarrollar posturas comunes frente a un orden internacional percibido como disenado de manera desproporcionada por las potencias centrales. Estas dos posturas fueron tambien conocidas como "occidentalistas" y "tercermundistas", respectivamente, y hoy forman parte de una gramatica de cooperacion Norte-Sur y otra Sur-Sur, respectivamente.

Como macro orientaciones, estas posturas han sido recurrentes en la insercion internacional de America Latina, con momentos en donde la region parecio orientarse mas hacia el Norte, como en los cuarenta o cincuenta, y momentos en donde la balanza se inclino mas hacia el Sur, como en los sesenta. Los anos noventa vieron renacer una clara inclinacion hacia el mundo industrializado, como fue el caso de la Argentina, Brasil o Chile, pero luego el eje parecio correrse mucho mas a las relaciones Sur-Sur, en particular con China, Rusia, India y Sudafrica. En este sentido, la variacion de la region ha sido notable, con paises orientados claramente hacia el Norte, como es el caso actual de Colombia, y paises con una clara orientacion hacia el Sur, como es el caso actual de Venezuela. Sobre la base de este pendulo es que decidimos preguntar por la orientacion geopolitica de cada presidente.

ORIENTACION ECONOMICA: ?PROTECCIONISMO O APERTURA?

En tercer lugar, esta la insercion economica internacional y las politicas comerciales adoptadas por los distintos paises de la region. Situada en la periferia del capitalismo, America Latina ha disenado distintas formas de insertarse en el mercado global que dificilmente puedan ser analizadas en esta seccion. La literatura que examina la insercion de America Latina en las ultimas decadas se concentra en varios asuntos que incluyen la relacion politica y comercial con Estados Unidos (Bergsten, 2002; Feinberg, 2002); el papel otorgado a las empresas transnacionales; la relacion con el flujo global de capitales (Robinson, 2002) y las posturas frente al comercio global o regional (Bouzas, 2000; Phillips, 2003; 2014; Tussie, 2009). Uno de los puntos mas destacados, sin embargo, consiste en senalar la presencia de ciclos de economia politica que tienen lugar desde los ochenta hacia el presente, caracterizados por el paso de economias cerradas a economias mas abiertas (en lo que se dio en llamar el Consenso de Washington) en los anos noventa, para luego regresar a posturas mas heterodoxas a partir de los 2000.

Estos ciclos de apertura y cierre a la economia global, sin embargo, aunque reflejan patrones generales, no fueron en...