Desarrollos recientes a propósito del Asunto Avena (TIJ, 2004): la difícil relación entre el Derecho Internacional y el Derecho Interno
| Author | María José Cervell Hortal |
| Pages | 681-696 |
La sentencia de 31 de marzo de 2004 del Tribunal Internacional de Justicia (TIJ) en el asunto Avena y otros nacionales mejicanos, que condenó a Estados Unidos por la violación del derecho de asistencia consular del artículo 36.1 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 19631, ha desencadenado importantes reacciones, no siempre positivas, tanto en el sistema judicial estadounidense como en su Gobierno, poniendo de relieve, una vez más, la difícil convivencia del Derecho interno y el Derecho Internacional2.
Por tercera vez en seis años, Estados Unidos se enfrentaba al Tribunal de La Haya por una cuestión relacionada con este instrumento jurídico. Fue Paraguay el primer Estado en demandarle el 3 de abril de 1998 (asunto sobre la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares), por el incumplimiento de su artículo 36.1 en el procesamiento de un ciudadano de esa nacionalidad, A. F. Breard, condenado a pena de muerte en virginia. Pese a que el tribunal concedió, como medida cautelar, la paralización de su ejecución, ésta se llevó a cabo3 el 14 de abril de 1998, después de que el Gobernador de virginia afirmara que la seguridad de los habitantes de ese estado no era asunto del TIJ4.
El 2 de marzo de 1999, Alemania presentó una demanda ante el Tribunal Internacional de Justicia, alegando violación del Convenio por los procesos seguidos contra dos de sus nacionales, los hermanos Karl y Walter LaGrand, al tiempo que solicitaba medidas provisionales en un intento de evitar que este último fuera ejecutado mientras la corte no dictara resolución, pese a lo cual esta pena le fue impuesta al día siguiente de que se dictara el auto por el que el Tribunal de La Haya aceptaba dicha solicitud5 (Karl había sufrido la misma suerte en febrero). La sentencia, de 27 de junio de 20016, condenaba a Estados Unidos, afirmando que el Convenio otorgaba un derecho individual de asistencia consular (párr. 72), que las medidas provisionales del TIJ (que, en este caso sin éxito, habían ordenado paralizar la ejecución) eran obligatorias (párr. 109) y que los estados debían dar pleno efecto a los derechos reconocidos por la Convención7.
La corte, en el asunto Avena y otros nacionales mejicanos (2004), declaró por tercera vez que Estados Unidos había violado la Convención de Viena. Méjico consiguió del TIJ un auto (de 5 de febrero de 2003) concediendo medidas cautelares para evitar la inminente ejecución de tres de los 51 implicados (c. M. Fierro Reyna, R.
Moreno Ramos y O. Torres), según el cual Estados Unidos debía tomar todas las acciones necesarias para evitar que los tres fueran ejecutados8.
En su sentencia sobre el fondo, el TIJ consideró que Estados Unidos debía proceder a la revisión y reconsideración de las penas (párr. 138), rechazando así el tribunal la norma de la omisión procesal (procedural default rule, que impide en el sistema judicial norteamericano que un acusado presente en apelación una cuestión que no hubiera planteado con anterioridad) y de la concesión de clemencia (clemency) como vía para evitar la pena de muerte, que según el TIJ en ningún caso podría sustituir a esa revisión9.
La diferencia fundamental respecto del asunto LaGrand es que, en esta ocasión, el TIJ se pronunció cuando la gran mayoría de acusados no había agotado definitivamente los recursos internos (con excepción de los tres mencionados, cuya única salida, según el sistema estadounidense, sería la clemencia), con lo que la resolución podría tener consecuencias directas sobre sus condenas. De hecho, la sentencia Avena ha provocado reacciones muy diversas en Estados Unidos, tanto en su Gobierno como en sus tribunales y ha servido para minar definitivamente la confianza de este estado en el tribunal.
La primera reacción a la sentencia Avena en el ámbito institucional estadounidense se materializó en el memorandum que en febrero de 2005 dirigía el Presidente el Presidente G. W. Bush al Abogado General10:
«I have determined, pursuant to the authority vested in me as President by the Constitution and the laws of the United States of America, that the United States will discharge its international obligations under the decision of the International Court of Justice in the case concerning Avena and other Mexican nationals (Mexico v. United States of America), 2004 ICJ 128 (mar. 31), by having State courts give effect to the decision in accordance with general principles of comity in cases filed by the 51 Mexican nationals addressed in that decision.»
El Presidente declaraba así públicamente la intención del Gobierno de acatar la sentencia Avena, no obligando directamente a los tribunales a hacerlo (lo que, por otro lado, hubiera supuesto una violación del principio de separación de poderes), sino recurriendo a los principios de cortesía o respeto hacia las decisiones de otra instancia judicial (principles of comity); es decir, a la buena voluntad de los jueces
estadounidenses. La sentencia Avena había dejado libertad a Estados Unidos para decidir cómo proceder a la revisión de sus sentencias («... by means of its own choosing...», párr. 153.9) y el memorandum, la vía elegida, constituía, más que una orden, una petición, sabedor el Gobierno de que si los tribunales no aplicaban los dictados del TIJ podría darse la responsabilidad internacional de los Estados Unidos11. Sus resoluciones, sabido es, son obligatorias, tal y como proclama el artículo 59 del estatuto que regula este órgano judicial12, pero la escueta previsión del artículo 94 de la Carta de las Naciones Unidas, que remite al Consejo de Seguridad en casos de incumplimiento, deja poco margen de efectividad a esa obligatoriedad, sobre todo si, como es el caso, uno de los implicados ocupa uno de los asientos de carácter permanente. Estados Unidos, de hecho, ha mostrado su intención de hacer valer esa posición privilegiada en el documento amicus curiae presentado ante el Tribunal Supremo respecto del caso de uno de los mejicanos condenados13, al que dedicaremos uno de los apartados posteriores.
Y es que si la obligatoriedad de las sentencias del TIJ para los estados parece asegurada en el plano internacional, no puede decirse lo mismo cuando sus consecuencias se dejan sentir de manera directa en el plano interno o dependen de sus órganos judiciales14. Sorprende, con todo, el esfuerzo desarrollado por el Gobierno estadounidense en procurar el cumplimiento de la sentencia del TIJ y evitar así incurrir en responsabilidad, sobre todo porque, como sabemos, en otras ocasiones no se ha mostrado tan cauteloso (asunto sobre actividades militares y paramilitares en y contra Nicaragua, 1986, sin ir más lejos).
No todos los tribunales estadounidenses aceptaron, sin embargo, de buen grado la decisión-petición del Presidente y algunos se han encargado de demostrarlo fehacientemente15. El portavoz del Abogado General de Texas, sin ir más lejos, cuestionó
directamente la autoridad presidencial para exigir a los tribunales estatales el cumplimiento de la sentencia Avena, afirmando:
El estado de Texas considera que ningún Tribunal Internacional suplanta el Derecho de Tejas o el de los Estados Unidos. Con todo el respeto, creemos que la decisión del ejecutivo sobrepasa los límites constitucionales de la autoridad federal
16.
La demanda de Méjico contra Estados Unidos ante el TIJ se basó en la jurisdicción que le había sido conferida por el artículo 1 del Protocolo Opcional sobre Arreglo Obligatorio de Controversias17, ratificado por ambos estados y que obliga a acudir a esta instancia cuando surjan controversias respecto de la interpretación o aplicación del Convenio de Viena sobre Relaciones Consulares. el 7 de marzo de 2005, estados unidos notificó a naciones unidas su retirada del protocolo opcional:
«Dear Mr. Secretary-General:
I have the honour on behalf of the Government of the United States of America to refer to the Optional Protocol to the Vienna Convention on Consular Relations Concerning the Compulsory Settlement of Disputes, done at Vienna April 24, 1963
This letter constitutes notification by the United States of America that it hereby withdraws from the aforesaid Protocol. As a consequence of this withdrawal, the United States will no longer recognize the jurisdiction of the International Court of Justice reflected in that Protocol.»
El Protocolo fue propuesto -paradojas de la vida- por Estados Unidos en 1963, con la intención de proteger a los ciudadanos americanos en el extranjero y, de hecho, el Gobierno lo invocó durante la crisis de los rehenes en la embajada estadounidense de teherán en 1979. la retirada, aunque criticable probablemente desde el punto de vista político, es jurídicamente posible, en tanto en cuanto el protocolo guarda silencio al respecto (no lo prohíbe, por tanto, y tampoco nada en su articulado induce a creer otra cosa)18, si bien la manera de llevarla a cabo sí suscita, cuanto menos, algunas dudas formales. la carta enviada por Condolezza Rice a Kofi annan parece hacer referencia a una retirada inmediata («... it hereby withdraws...») pero, ¿puede realmente Estados Unidos llevarla a cabo de esta manera, sin que transcurra un tiempo razonable? el artículo 56.2 del Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados (del
que Estados Unidos no es parte pero cuyo valor consuetudinario pocos niegan) establece, para el caso en el que un tratado...
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